新版城市总体规划编制办法在张家口的实践与探索

现行2020年城市总体规划即将到期，各个城市都在谋划2030年或2040年城市总体规划的修编工作，国务院也相继批准同意了部分城市的修编申请。现行城市规划编制办法是2006年4月1日起实施的，但是随着我国城市发展进入新的历史阶段，原有编制办法的部分内容已经不能适应当前城市规划编制及管理的需求。因此，住建部也正在对编制办法进行修订，新的城市总体规划编制审批办法正在对社会征求意见。作为首批国务院同意启动2030年城市总体规划修编的城市，张家口在新一轮城市总体规划编制中，尝试性对修订中的编制办法进行了实践。本文主要就实践过程遇到的一些问题与困惑，谈一些个人的体会与思考，希望与大家探讨与分享。

一、总规修编的基本情况

1、张家口市基本情况

张家口市位于河北省西北部，京冀晋蒙三省一市的交界处，2015年全市常住人口442万人，城镇化水平52.2%。张家口战略地位十分重要，是华北地区连接西北地区以及蒙俄通道的重要节点，也是历史上著名的张库大道起点。明清至民国初期的张家口贸易相当繁荣，清朝后期，这里曾是中国北方经济的中心，其贸易税收占当时国家财政收入的将近一半，这也是建造京张铁路的主要原因。张家口地处农牧文明的交界地区，拥有悠久的历史和多元的文化，最著名的有东方人类文明的泥河湾和中华三祖圣地涿鹿。张家口地形地貌独特，阴山山脉横贯市域中部，将全市划分为坝上、坝下两大部分。复杂的地形条件造就了张家口特殊的自然环境，生态优越，空气环境在华北地区多年排名排名前列。

2、张家口总规编制背景

张家口总规编制具有特殊的背景。排名前列，大事件引领，京张携手举办2022年冬奥会是本次总体规划修编的主要原因。第二，大战略推动，京津冀协同发展上升为国家战略，区域空间格局将会发生较大的改变，也必然对张家口的发展产生重要影响。第三，大区划调整，2016年初，张家口行政区划进行了较大调整，原有的三个县变成了区，市辖区面积扩大了7倍多，原有各自总体规划很难统筹协调新的市辖区的发展建设。第四，大规划变革，在中央城镇化工作会议和中央城市工作会议相继召开后，国家空间规划体系正处在变革阶段，新的城市总体规划编制办法也正在修订过程中。

3、张家口发展的主要特征

排名前列、绿色崛起进入机遇期。张家口处在北京的上风上水，历来都是首都的水源涵养区和环境支撑区，因此牺牲了很多的发展机会。但是，随着十八大生态文明建设的提出，生态优势突出的张家口进入到了新的发展阶段。一系列历史性机遇，如排名前列批国家生态文明示范区、我国排名前列个可再生能源示范区、京津冀协同发展、2022年冬奥会举办等，将张家口带入到了绿色崛起的机遇期。国家赋予了张家口探索绿色发展、推动转型升级的使命，同时也提出了很多创新发展的要求。

第二、发展转型进入关键期。生态涵养区的定位要求张家口的发展必须进行转型升级，去产能要求张家口在2020年实现“无矿市”和“无钢城”，这些要求又带来经济下行和就业问题。自身公共服务不健全、创新基础薄弱，不利于人才的引进和技术的创新。而贫困化和老龄化问题严重，又严重制约着地方的经济发展。一系列问题都考验着地方政府的决心和韧性，转型发展进入到了关键阶段。

第三、空间格局进入重构期。京津冀协同发展带来了区域格局的变化，而自身行政区划的调整也带来了空间重构的要求，尤其是京张高铁的修建中，使得张家口市辖区大部分都进入到了北京的一小时交通圈，这会对张家口的发展格局带来重要的影响。

二、张家口总体规划编制中遇到的问题

1、概念带来的困惑

随着我国空间规划体系的改革，为了适应规划建设管理的需求，与城市规划相关的新的名词不断出现。有些是新的概念，有些是取代原有的概念。对于这些新出现的名词，有些指代较为清楚，大家容易接受，有些在概念的内涵和外延方面却存在很大的争议，不利于大家的接受和使用。比如“城区、主城区、中心城区、城市集中建设区”这几个词，真正准确而科学的定义似乎很难找到，在不同城市中的运用也是不一样的，张家口就习惯就把原市辖的三个区的规划建设用地称为主城区，而把市政府所在地的桥东桥西区称为中心城区，这似乎和大家通常的理解有所不同。当然，还有很多别的概念，比如“生态空间、生活空间、生产空间”与“生态空间、农业空间、城镇空间”，叫法不同，又是规划改革的重要内容，因此在实际应用中如何划定，又如何管控，确实给编制人员带来很大的困惑。

在这次张家口规划中，“城市集中建设区”带来的问题较大。这个概念提出的核心目的就是要加强总体规划的全域管控思路，但是在实践中碰到两个问题，一个是如何划定？张家口是一个典型的“组团型”或者可称为“组合型”城市，五个城市组团距离较远，新调整为市辖区的崇礼城区距离主城区超过50公里。另外张家口市辖区内开发区比较多，市级以上的有10个，有的距离现有城区也比较远，并且现有开发区的规划面积都比较大。那么是不是应该把所有的地方都划为城市集中建设区呢？如果全部划入，就带来了第二个问题——用地如何平衡？在把所有的城区和开发区、新区全部纳入集中建设区后，现状人均用地远远超出国家用地标准。而在规划中，由于人口的增速远远跟不上用地扩张的诉求，规划人均用地也出现了超出国家标准的情况。那么我们认为总体规划的改革还是应该是一个系统性的工作，在总体规划编制办法改革的同时，其他的相关技术标准也应该对应进行修订。

2、空间层次与规划内容

在现行的城市规划编制办法中，明确规定了城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。在新版城市总体规划编审办法征求意见稿中，虽没有明确规定规划层次，但是却提出了应在市域、城市规划区和城市集中建设区进行不同空间层次的规划布局，相比之前增加了“城市规划区”这个空间层次。如果对应于城乡规划法来说，增加这个层次是很有必要的，因为城乡规划法中规划的强制性内容和管理要求都是在规划区范围内被界定的，因此增加该层次有利于规划和管理的事权对应。

在张家口总体规划中，我们按照编制办法改革的思路和要求，确定了三个规划层次，针对每个规划层次的新增规划内容，进行了一定的探索，当然中间也出现了多次的反复。这里主要讲两个方面。

排名前列、关于城市规划区规划

在以前的城市总体规划中，不少城市也做过规划区方面的规划，但是由于不是编制办法要求的内容，一般做的并不是很深入和系统。在本次张家口的规划中，我们对规划区的规划内容进行了深化，按照新的编制办法要求，新增了一些规划内容。

首先，建立了两个管控，强调“三区三线”的划定，即“生态空间、农业空间、城镇空间”和“永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界”。规划突出了“多规融合”的思路，在规划区内将涉及空间类的规划进行了融合，在生态涵养区总体定位的指导下，强调生态优先，突出对重要生态要素的管控，确定了规划区城镇格局和生态绿化格局，划定了三类空间并提出了相应的管控要求。同时结合土地利用总体规划，尝试性进行了“两图合一”及“一张蓝图”的划定。

规划区城镇空间格局（左）；规划区生态绿化空间格局（右）

规划区“三区”管控图（左）；规划区空间规划图（右）

其次，强化了规划区的统筹，重点提出布局统筹、功能统筹、规模统筹、产业统筹和城乡统筹。针对规划区的各个城市组团和重点镇，从用地布局、功能定位、发展规模、产业类型等方面制定了发展指引。对规划区内的乡村，结合未来发展的趋势，提出具体的建设管控要求。

最后，突出一个协调，即对冬奥会地区的规划协调。在本次总体规划中，专门设立了崇礼区和奥运冰雪运动区的规划篇章，针对崇礼区及奥运核心区的规划、建设、管理进行了较为详细的研究，提出具体的管控要求，协调落实了2022年冬奥会的各项建设活动。

奥运特别管理区管控

第二、关于城市集中建设区规划

城市集中建设区的概念是排名前列次在城市总体规划中应用，我们这次理解的城市集中建设区是指市辖区内，多个城区、开发区的规划建设用地范围。对于张家口这种组团型城市来说，相比于“中心城区”，“城市集中建设区”则能更好地表述这些组团组合起来的这个范围。随着行政区划调整的推进，县改区的城市越来越多，“组团型”或者“组合型”城市会更多出现。那么我们认为用“城市集中建设区”替代原来的“中心城区”，而把“中心城区”留作别用也许会更加合适。

但是，对于城市集中建设区的规划内容和深度却有待进一步研究，如果按照传统意义上“中心城区”的规划内容和要求来覆盖全部“城市建中建设区”的话，可能在工作量上会增加很多。拿张家口来说，在这次总体规划修编之前，现有市辖区6377平方公里范围内是一个市辖区加三个县，规划编制也是一个市辖区总体规划加三个县城总体规划。当然，张家口的这三个县的县城规模并不大，实际增加的工作量也并不是很多，但是对于像北京或者其他外围区比较多的城市，如果城市集中建设区范围都做到一样的深度，可能工作量就会增加的太多。当然，张家口总规中，我们还是把所有的城区都做到传统意义上“中心城区”的规划深度。并且在图纸表达中，为了更清楚，进行了分幅表达。但是是否所有的城市都有这个必要，我们认为值得商榷。

3、编制阶段与成果表达

编制阶段

现行城市规划编制办法要求将总体规划分为纲要阶段和成果阶段，要求总体规划纲要必须按规定提请审查，并作为编制规划成果的依据。

由于张家口的情况比较特殊，住建部对张家口总体规划还是组织了纲要审查，多位专家及部领导提出了比较详细的审查意见，这对于我们有很大的帮助，对于下一步的成果编制具有很强的指导意义。因此，我们认为，纲要阶段及纲要审查还是很有必要的，这样有利于帮助研究城市的重大问题，使规划成果更加科学，更加符合城市的发展需求，也更加能够体现上级部门对于总体规划审查和督查的要求。

成果表达

首先是图纸的深度。在本次总体规划编制中，甲方提前就对规划图纸的表达提出了要求，就是要按照控规的深度进行。主要原因就是因为张家口市现行的总体规划在督查中出现了问题，并且受到了相应的处分。其中一个问题就是下图中左边总体规划中划定的绿地在右边控规中进行了调整。明显可以看出，这是由于总规和控规的图纸精度不同带来的问题。但是，这些问题已经成为规划督查的重点。那么带来的问题就是，以后的总体规划图纸是否都需要像下图一样，表达到控规的深度呢？

总规用地图（左）；控规用地图（右）

其次是强制性内容的表达。在总体规划编制、管理及督查中，越来越强调对强制性内容的管控。但是在我们与地方规划管理部门接触的过程中，他们对于用总体规划的图纸来督查实际项目的建设是有较大的意见的。因为图纸精度的原因，很容易出现问题。因此，我们在本次总体规划中，试图对强制性内容的表达进行创新。

比如绿地，我们首先对公共绿地进行分类，区分出现状和规划。然后根据公园的面积和服务范围，划分市级公园、区级公园和社区级及以下绿地。对于现状公园和区级以上的公园进行严格控制，划定绿线，要求在下位规划中不得占用和改变。对于社区及以下公园绿地实施点控，总规给出建议位置和规模，由专项规划和下位规划进行具体划定，但是应遵循规模总量不减少、服务半径不增加、绿地系统完整的原则。这样既可以保证强制性内容的管控要求能够落地，又增加了地方管理的弹性。

三、针对新时期总规编制的体会和思考

1、明晰城市总体规划的核心，强化总规法定地位

当前我国的空间规划正处在变革的过程中，新的规划体系正在构建。城市总体规划在城市层面空间规划中还是占有主导地位的，并且其自身体系完备，具有不可替代性。因此，只有继续强化其不可替代性，也就是更加明确其核心规划内容，才能更加强化其法定地位。

2、明晰空间层次和管控内容，对应政府事权范围

各空间层次规划内容应和政府管理的事权范围相一致，对于不同的规划层次的规划内容应更加明确。规划编制的目的是为了指导城市的建设与管理，是以“使用”为主，规划内容应具有可实施和可督查性，只有适应城市建设管理督查需求，才能改变“纸上画画、墙上挂挂”的命运。

3、明晰审查监督内容，体现简政放权思路

首先，编制内容、审查审批、实施管理和监督检查应统筹考虑，体现各级政府应有的职能和事权，对于上级政府审查监督的内容应更加明确。

其次，上级政府对于规划的监督管理不宜过细，应突出战略引领和资源管控方面，对于具体的布局不宜过多干预。

最后，对于强制性内容的监督检查方式应有所调整，应对实施情况及调整程序严格监督，而不是对具体坐标的监管。

4、明晰特殊要求内容，突出不同城市差异

针对我国地域广阔，应对不同地区和不同发展阶段的城市做出相应的规定，突出不同类型的城市在总规编制上的差异。

总体规划编制办法的修订还在进行之中，本文的内容只是针对征求意见稿在张家口总规应用中碰到的问题的思考阐述，不当之处敬请各位专家指正。

规划中国来源：规划中国 郭枫