袁牧：京津冀协同发展下的大首都构想

袁牧 北京清华同衡规划设计研究院有限公司副院长、总规划师、高级工程师、国家注册城市规划师、住建部城市规划标准专家委员会委员、中国城市规划学会城市设计专业委员会副主任委员

编者按：随着雄安新区的设立，京津冀协同发展下的大首都构想正在进一步酝酿之中。围绕这一问题袁院长从北京城市发展历史及现状、三大国家战略、京津冀发展战略以及对北京未来城市建设发展的认知几个维度为大家作深度解读。

一、 北京城市发展历史及现状

北京作为首都历经的朝代算不上最多，但建成到现在也有3000多年历史。解放后提出了一系列规划方案，影响至今：

北京近年来主要城市规划

二、三大国家战略

1. 世界经济中心西移

一、二次世界大战期间，美国崛起，与欧洲的联系加强。世界核心开始西移，逐步形成环大西洋的世界经济核心。一、二战结束后，美国超越欧洲，东亚四小龙崛起，欧洲逐渐衰退，世界核心继续西移，形成以北美为核心，东亚、 欧洲为两翼的世界经济格局。

中国改革开放30年，中国崛起，一跃成为全球第二大经济体。北美的经济核心地位继续西移。直到习总书记提出“中国梦”，中国的全球经济地位不断上升。将逐步形成中国引领，以亚欧大陆为核心的新的全球经济格局。

2. 一带一路

“一带”是丝绸之路经济带，“一路”是海上丝绸之路，我们的目标是在“一带一路”上构建新的世界格局，最终形成中国引领亚欧大陆为核心新的全球经济和政治格局，帮助一些国家和地区实现经济的大幅提升。

3. 长江经济带

全球经济格局的变化也将带来我国经济、政治格局的变化。经济产业方面，随着新兴工业产业、新兴制造业、信息产业、高端技术制造业等的兴起，需要空间进行落地，于是2016年9月，《长江经济带发展规划纲要》正式印发确立了“一轴、两翼、三极、多点”的发展新格局：

“一轴”是以长江黄金水道为依托，发挥上海、武汉、重庆的核心作用；“两翼”分别指沪瑞和沪蓉南北两大运输通道；“三极”是指长江三角洲、长江中游和成渝三个城市群；“多点”是指发挥三大城市群以外地级城市的支撑作用。

4. 京津冀协同发展

政治格局方面，加强政治、文化、国际交往核心的建设，形成京津冀协同发展的中国首都圈。以疏解非首都核心功能、解决北京“大城市病”为基本出发点，努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局。

三、京津冀协同发展

1. 背景

北京长期以来极化发展，人口增长过快、产业过于集中，导致了交通拥堵、住房困难、环境恶化等“大城市病”。天津毗邻北京，被边缘化，产生“大树底下无大树”的现象。河北临近北京天津，沦为后方低端产能基地。人口持续增加。空气污染、水污染严重。

2. 存在的问题

由于负有为首都保护水源和生态的特殊使命，国家对这一地区实行限制开发政策。三地发展缺乏协同，极化发展现象明显，交界处存在发展盲区，产生了“环京津贫困带”；北京的资金大量流向长三角、珠三角等地，对周边地区的带动力量十分薄弱；京津冀城市群整体凝聚性较差，明显弱于长三角、山东半岛及海峡西岸的对内对外联系度。

3. 京津冀发展思路

一体化发展，克服行政辖区惯性思维的束缚，实现空间再造；协同发展，不突破行政区划的基础上，实现空间的整合协调；协调发展，减小同质化、鼓励自主发展、明确职能分工。

京津冀整体定位是以首都为核心的高级城市群，区域整体协同发展改革引领区，全国创新驱动经济增长新引擎，生态修复环境改善示范区。

4. 河北未来发展格局

1）承接新的产业类型

构建五条协同发展产业带：京津走廊，高新技术产业带。沿海线，沿海临港产业带。京广线，先进制造产业带。京九线，特色轻纺产业带。张承线，绿色生态产业带。

2）加强空间管控，划定重点发展区、严格控制区，产业空间集约化

颁布《十三五时期京津冀国民经济和社会发展规划》，加强对廊坊市区、三河市、大厂县、香河县、固安县、永清县、涿州市、武清市区等环首都8个市、县（区）的发展管控；划定城镇开发边界和最小生态安全距离；严控发展规模；加强生态环境保护；统筹生产力布局；严禁环首都围城发展。

3）发展规模城市、服务于新增产业，河北有两个选择

唐山的优势是临海、工业基础好，城市规模合理，劣势是与北京交通是单线联系，难以形成交通网络。保定的优势是多种交通方式并存（高速、铁路、航空），位于区域性交通节点位置，劣势是缺乏工业基础，城市环境较差，城市规模有限。

4）雄安新区

最终选定在保定建设雄安新区。发展定位是建设绿色生态宜居新城区，创新驱动发展引领区，协调发展示范区，开放发展先行区，贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。

对京津冀协同发展而言，雄安新区的建立有利于调整优化京津冀城市布局和空间结构，拓展区域发展新空间；探索人口经济密集地区优化开发新模式；打造全国创新驱动发展新引擎，加快构建京津冀高级城市群。

规划建设雄安新区的重点任务：一是建设绿色智慧新城，二是打造优美生态环境，三是发展高端高新产业，四是提供优质公共服务，五是构建快捷高效交通网，六是推进体制机制改革，激发市场活力，七是扩大全方位对外开放，打造扩大开放新高地和对外合作新平台。

四、对北京未来城市建设发展的认知

1. 大首都圈意识

充分发挥北京对京津冀协同发展的引领作用，有效协调天津、河北的用地、产业、人口，从大首都角度统筹设施建设，建设城市副中心，带动首都圈空间的拓展。建设北京+通州+雄安+天津四位一体的发展核心，实现人口、产业、社会的均衡发展，真正化解大城市病。

然而，北京目前还存在各种各样的问题，比如交通拥堵、空气污染、看海问题、城市管理问题等，都需要在大首都圈的规划过程中重点考虑解决。

2. 交通拥堵问题

1）主要原因

私家车

从90年代后期，由于外围大型居住社区的开发建设以及近年来北京城市空间规模迅速扩张，呈现职住分离和就业多中心的发展趋势，刺激了北京私人小汽车数量的急剧增长。

轨道交通

从筹备2008年夏季奥运会开始，北京城市轨道交通建设日益完善；但与日本东京相比，北京轨道交通的线网密度与使用人数均存在大幅差距。

北京城市轨道交通的主要问题有：线网层次单一，缺乏市域快线；系统能力受限，影响网络效能发挥；新城线与中心城区线衔接模式单一；换乘站能力不足已成为网络瓶颈；线网布局未与重点功能区、交通枢纽相协调；建设时序与网络运营要求不协调。

公共交通

北京现阶段的城市空间结构和城市公共交通发展的不完备，难以满足城市的发展需求，是造成交通拥堵的最主要原因。

2）交通问题的解决思路

积极推进区域综合轨道交通网络互连互通，建设“轨道上的京津冀”。以“京津、京保石、京唐秦”三大通道为主轴，到2030年基本形成“四纵四横一环”城际铁路网。

提供便捷的公共交通，加快轨道交通建设，提升公交服务水平，提升公共交通接驳换乘环境。

建设步行和自行车友好城市。2020年绿色出行比例超过75%，自行车出行比例不低于18%。大幅降低机动车使用强度，2020年小客车出行比例和车均出行强度降幅不小于25%。

2013年编制的《北京市级绿道系统规划》提出了本市“三环、三翼、多廊”的绿道总体布局，规划市级绿道线路长度1200多公里。

3. 大气污染问题

1）北京雾霾现状

2016年北京市空气质量达标天数198天，2016年共发生重污染39天，其中O₃重污染1天，PM2.5重污染38天。

2）形成原因

综合来看排在前四的污染源是机动车、燃煤、 重工业和扬尘气象和地形条件。北京的雾霾不仅仅是北京的问题，而是整个京津冀地区的区域性问题。

3）解决思路

工业产业的转型升级，减少化石燃料的燃烧排放。深入推进重点领域节能减排，推动能源清洁化。

加强区域联防联控，深化京津冀及周边地区大气污染物防治协作机制；完善区域大气污染防治信息平台建设，健全空气质量预报预警会商及应急联动机制；推进区域环境监察执法联动；加快完善城乡公共环境基础设施体系和垃圾减量、分类收集处理体系。

4. 城市洪涝问题

1）主要原因

城市极端天气增多趋势明显，局部地区暴雨频发。城市道路建设明显快于河道及管网建设，缺乏前瞻性、科学性、合理性和标准性。城区排水系统标准低，排除洪涝压力大，部分城市排水河道未按规划实现治理，城市管网年久失修。城市应急机制有待完善。

2）解决思路

城市规划要重视地下工程建设，坚持道路、河道、管网同步建设。研究制定适合北京地区现状的道路排水设计标准、极端暴雨防御标准，加快城市排水风险评估和洪水风险图编制工作。加强应急抢险能力建设，加强防汛宣传和演练。

5. 大数据对城市发展的作用

习总书记提出“城市体检”，引发我们将技术手段用于城市发展一系列考量当中，思考在北京大的宏观格局明确的情况下，实施发展有什么问题和真正举措。

大数据能做很多事情：能实时动态地观察城市，如百度实时定位请求数据判断人口实时分布情况；能科学地预测未来要发生的事件，如百度研究院大数据实验室对12·31上海外滩踩踏事件发生时刻的大数据描述；能识别肉眼未能看见的城市问题，如能通过手机通话记录，给人群画像，从而预测国家财富分布。城市建设与公共服务，如公共服务配套、现有商业设施评估、公共服务的人流使用情况、通过人口数据与设施数据的结合，综合衡量公共服务使用情况；商业设施时序变化评估，商业设施的变化往往是区域市场发展的一个表征，掌握变化情况即掌握片区详情等。

大数据应用于交通，可进行拥堵识别与监测，例如百度、高德、交通委都有自己的发表渠道；大型交通枢纽的监测，通过人流、票务数据等，对大型交通枢纽的监测，合理安排运力；两危一客、货运等安全监测，对货运、危险品运输车辆等的常用路段进行识别，避免城市安全隐患；共享单车定位系统，利用共享单车的GPS数据，填补自行车数据少有，利用机器学习等识别可优化的骑行路段。

大数据应用于平台建设，数据平台是把数据计算、数据分析、数据汇总展示的一个重要途径，通过多元数据的融合展示，可以直观地呈现城市运营状态。如上海城市生命体征平台利用多源数据，多尺度精细化反映城市运行状态。

五、总结

我们相信，一个优秀的城市规划可以指导城市未来10年的发展，一个好的发展理念与构想可以支撑城市未来100年的发展，而对文化的自信与弘扬才是一个城市与国家未来千年发展的基础。