经营性农地流转拟28地试点 宅基地新政尚未成文

    被寄予厚望的新一轮土地改革依然需要等待。

    日前，一份事关农村土地改革进程的重要文件已下发至河北、辽宁、吉林等18个省市，按照文件要求，被确定的28个试点市县将于今年8月至9月正式启动农村集体经营性建设用地使用权流转，原则是不突破现有土地利用政策、土地使用标准等法律法规的规定，流转土地不得用于商品住宅建设。

    一位不愿具名的国土系统专家解释称，由于在现行土地管理制度下，包括集体建设用地在内的所有农村土地，均须通过政府征地转为国有建设用地后，才能进入市场交易，国土部明确新一轮土地流转试点改革要延续至2015年，间接表明到“十二五”期末，政府可能仍会“垄断”供地，并继续限价征用农村土地，农民的土地权益能否得到合理保障，仍无定论。

    国土部在决定启动农村集体经营性建设用地使用权流转试点之前，曾于2010年、2012年分别制定完成《农村集体建设用地出让和转让管理办法》以及《关于规范农村集体建设用地使用权流转试点的指导意见》，主要内容对现有土地法律法规都有所突破。

    但据了解，上述文件因未能与农业相关决策部门达成共识而未能出炉，因此国土部今年吸收了相关决策部门的意见，在取得其认同和支持下最终制定了上述土地流转新政。

    两份文件

    今年6月下旬，河北、辽宁等18个省市收到了国土部下发的《关于开展农村集体经营性建设用地流转的通知》，随该通知下发的还有一份名为《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》（下称《指导意见》）的文件。

    国土部下发的文件明确，本轮土地改革主要是针对农村集体经营性建设用地，将在河北省邯郸（楼盘）市、江苏昆山（楼盘）市、辽宁省建平县等28个市县开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作，试点结束的期限是2015年6月。

    中国国际经济交流中心研究部副研究员马庆斌表示，农村经营性建设用地是指农村集体经营组织在自己所处行政区域内的建设用地上，开办企业、工厂或以入股的形式开展商业、旅游等各类经营性活动用地，非经营性建设用地则主要是指农村的宅基地。在新型城镇化的大背景下，这两类土地是市场紧密关注的潜在蛋糕。

    前述国土系统专家告诉经济观察报，去年国土部成立了专门的土地改革研究小组，由相关领导牵头开始着手制定新一轮农地改革新政，具体到颇受关注的农村集体建设用地，国土部今年计划完成两个政策文件，一是已经下发的《指导意见》，再有就是正在制定的相关宅基地制度改革的文件。该专家认为，从目前的迹象来看，国土部在部署开展宅基地制度改革试点方面，预计难有较大突破。

    国土部在下发的《指导意见》中明确，各试点市县必须按照“局部试验、封闭运行、结果可控”的要求，遵循“流转必须符合国家产业政策、土地利用政策、土地使用标准、环境保护、安全生产等法律法规规定”，“流转土地不得用于商品住宅建设”，还明确国土部将在2015年10月对各试点进行总结评估。

    上述国土系统专家对此表示，从这些规定中不难看出，在“十二五”期末乃至更长的时间内，政府仍然会垄断征地，集体土地直接入市的路途还很漫长。

    土地问题专家、原国家土地管理局规划司副司长郑振源对《指导意见》中提出的诸多限制表示失望，他称，早在1999年至2002年期间，国土部就在安徽芜湖（楼盘）、江苏苏州（楼盘）、浙江湖州（楼盘）、广东顺德等地开展了农村集体建设用地流转试点，2008年十七届三中全会也提出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场，现在国土部推出的“土改新政”等于是在走回头路，没有多大新意。

    遭遇阻力

    在下发《指导意见》之前，国土部曾就文件内容召开了一次部长办公会议。而负责起草《指导意见》的相关司局，曾在会上大倒苦水。

    早在2010年，遵照国土部安排，相关司局就制定了《农村集体建设用地出让和转让管理办法》，其目的就是为了规范农村集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场，但由于各种阻力，该文件最终未获通过。

    从2011年开始，《关于规范农村集体建设用地使用权流转试点的指导意见》开始起草，为稳妥推进集体建设用地流转工作，国土部方面多次有关各方进行沟通，但还是因为文件中有“集体建设用地流转、出让”等突破现有法律规定的内容等原因，未能与各方达成共识，使得又一份规范农村集体建设用地流转的文件胎死腹中。

    两次失败已是教训。

    2013年1月6日，在一次研究集体土地流转的专题会议上，国土部有领导提出，要在现有法律允许交易的前提下，制定集体经营性建设用地流转改革新政。按照这样的思路，2月26日，《指导意见》起草组人员向农业相关决策部门进行了汇报，对方对此次制定政策的新思路表示赞成和支持。4月，起草组人员又与上述决策部门进行了沟通，在进一步修改《指导意见》时，充分吸收了对方反馈的建议和意见。

    因此，国土部6月下发的通知和《指导意见》，是在总结以往经验、与部内外机构充分协商的基础上形成的。

    经济观察报了解到，在《指导意见》的后期修改中，共有18个省（区、市）共推荐了57个市、县作为集体经营性建设用地流转试点，综合考虑各试点在不同区域的分布，国土部最终选择了河北省邯郸市、江苏昆山市等28个市、县作为试点单位。

    在前述国土系统专家看来，目前在中央与地方以及相关部委之间，对农村集体土地改革存在一些分歧，正是这些影响了新一轮土地改革取得较大突破。

    （全文完）