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新型城镇化须终结土地财政 资源配置市场决定

2015/04/28 09:19 来源: 新京报 评论
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新型征地方式必须符合三大原则:一是符合事先确定的公共利益目标;二是正当程序;三是充分补偿。土地财政依赖于土地滚动开发,建立在维权基础上的土地滚动开发,才是正道。

新型城镇化究竟“新”在何处?对于这一问题,答案可谓众说纷纭。但是其要求是明确的:新型城镇化必须“新”,不同于过去的城镇化。至于“新”在什么地 方,则需要从的中央文件里去解读。而不同的人,会作出不同的解读。比如从十八届三中全会决定中,我们首先可以读到“赋予农民更多财产权利”和“市场在 资源配置中起决定性的作用”。从十八届四中全会决定中,我们则首先可以读到“法治”。

这些关键决策信息均很重要。比如从“赋予农民更多财产权利”可以得到如下解读:一是很多属于农民的财产权利还没有给农民;二是将还给农民更多的财产权利;三是现阶段还不是把所有的财产权利还给农民。

无论是中央公共财政,还是地方公共财政,都要求做到“以支定收”。这迥异于我们通常认为的“以收定支”。之所以要做到“以支定收”,道理其实很简单。政 府获得财政收入本身并不是目的。需要根据政府事权规定,把财政收入花费到依法履行政府事权上来。而我国各级政府财政部门从1994年以来的一个不当做法就 在于不断汲取财政收入,把这种汲取当做一种理所当然。只强调纳税人义务,却忽视纳税人权利。

从地方公共财政体系的构建角度看,则要求新型土地财政的确立,以及旧型土地财政的退场。而新型土地财政意味着新型的征地方式,而新型的征地方式则意味着 终结土地财政。政府除可以转让其手头上的国有土地之外,应该终结其在土地市场上的市场主体角色。这时,政府主要是转让现有的国有土地,或者从其他经济主体 买卖和转让土地过程中获得税收收入。这种行为与政府在其他经济领域的行为一模一样。在这种情况下,其实就没有了所谓的“土地财政”。

新型征地方式必须符合三大原则:一是符合事先确定的公共利益目标;二是正当程序;三是充分补偿。这里意味着政府不能以垄断方式以低于市场公平价格的方式 征收农民的土地。美国、英国和德国均这么去行事,既保护了每个人的产权,也并没有阻挡其成为富国俱乐部。古人有语:“君子爱财,取之有道”。土地财政依赖 于土地滚动开发,建立在维权基础上的土地滚动开发,才是正道。

仇和事件是提升地方基础设施水平、改变城市形象与扩大地方财政能力的一个最有意思的案例。仇和从宿迁市的市委书记一路升迁到云南省委副书记,其所凭借的 杀手锏就是其雷厉风行“为人民服务”的“仁慈性政府”做法。仇和的市政建设执政风格就是大干快上,大拆快拆。这种做派的表面物质成就是惊人的。若用“旧貌 换新颜”来形容,绝不为过。但是这种“为人民服务”其实必然是只为大多数人服务,少数的利益是被牺牲的。比如拆迁户的利益。仇和担任昆明市委书记期间,要 求一年内完成二环改扩建,是没有时间和拆迁户商量的。这种体制被称为“碎片化的威权制”。其在做一些事情的效率可能比较高,但是在缺乏权力约束情况下,一 旦造成危害,其程度也大。

不过,对地方政府来说,当前建立在总体低补偿征地方式基础之上的土地财政诱惑是巨大的。根据财政部的统计,2014年全国土地出让收入达到近4.3万亿 元,全国土地出让支出4.1万亿元,其中:土地出让收入用于征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民等成本性支出33952.37亿元,土地出让 收益为8987.93亿元。这些当年土地出让收益实际用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等非成本性支出7258.61亿元。所有这些政府控制的支出 环节本身,也是巨大的利益所在,更不用说土地滚动开发带来的房地产增值、投资项目、新增税费收入等等,均对地方财政和地方官员个人带来好处。在这种情况 下,若要终结土地财政,需要中央和地方政府作出巨大的决断!

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