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专家建议一次性土地收入转成持续现金流

2017/06/13 08:40 来源: 21世纪经济报道 评论
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自改革开放以来,中国经历了庞大而迅速的城镇化进程。2016年,以城镇常住人口为指标的城镇化率达到57.35%。

自改革开放以来,中国经历了庞大而迅速的城镇化进程。2016年,以城镇常住人口为指标的城镇化率达到57.35%。

党的十八大报告提出要提高城镇化质量,2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出“以人为核心”的城镇化,城镇化越发为各界所重视。

中国城镇化如何“换跑道”?有许多不同的方案。6月10日,在2017年中国(廊坊)产业园区创新发展大会上,中国城市规划学会副理事长、厦门大学教授赵燕菁指出,中国城镇化建设融资应该进入2.0时代。城镇化建设融资1.0的时代,是以“土地财政”为代表,通过出卖土地70年使用权,一次性获得城市基础设施建设开发资金等;随着城市基建配套等具备相当规模,城市运营、公共服务等持续稳定现金流投入变得更为迫切,这些不是一次性出卖土地能够获得的,需要在税收、租金、利润、分红等方面探讨可能出路。

城市建设快于人口城镇化

赵燕菁曾任厦门规划局局长一职长达10年时间,对“土地财政”一直有自己的思考。

赵燕菁指出,中国改革开放之初,连房租租金都没有,也没有足够的税收来源。通过土地40年、70年使用权的一次性出让,为城市基础设施、配套建设等融得资金,“土地财政”帮助中国实现了高速的城镇化。

官方数据显示,1978-2013年,我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人,城镇化率从17.9%提升到53.7%,年均提高1.02个百分点。

今年3月份,国家发改委副秘书长范恒山在一公开论坛上表示,中国自改革开放以来,经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。2016年,中国城镇化率达到57.35%,每年还有近2000万人从农村进入城市。到2020年,中国城镇化率预计将超过60%。

与此同时,城市水、电、路、气、信息网络等基础设施得到显著改善。如人均道路面积从2000年的6.1平方米提高到2012年的14.4平方米,用水、燃气普及率从2000年的63.9%和44.6%提高到2012年的97.2%和93.2%,人均住宅建筑面积从2000年的20.3平方米提高到2012年的32.9平方米。

赵燕菁表示,我国城镇化投资重点在基础设施,而不是人口。虽然中国城镇化水平现在只有57%,但是城市建设进度比人口要快,城镇化已经进入2.0阶段。这个时候如果继续增加固定投资,人口若没有明显增长的话,未来中国城镇化可能会出现预想不到的过剩。

“我们已经建成很多铁路、房子、机场、港口等,继续加大固定投资的话,边际收益会递减。城镇化发展到目前这个阶段,投资性需求会急剧下降,但城市运营维护成本在大幅上升,像道路需要维护,建好的医院、学校要给医生、老师支付工资,还有其他水电燃气费等经常性开支。”赵燕菁解释。

建业住宅集团中国有限公司董事副总裁陈剑表示,中国产业园区等建设,一定程度上存在过度开发的问题,比较重视房地产开发,对产业布局和发展重视不够。这跟中国财税体制有关,特别是内陆城市、产业欠发达的城市。近年来,地方新区建设过程中有一些可喜的变化,比如提升规划水平、更为重视产业的培育等。

上海张江(集团)有限公司副总经理许景琦表示,以人为核心的城镇化还有很长的路要走,政府在制定公共政策的时候,关键在“以人为本”。许景琦介绍,他们最近在张江高科技园区推动一个50万平方米的人才公寓,未来将由张江集团长期持有,以较低的租金提供给在园区工作的人才。

城市建设融资模式转型

赵燕菁表示,城镇化进入2.0阶段,建设融资模式也要转型到2.0版。维护运营城市需要持续稳定的现金流支出,与土地出让收入这种一次资本收入不匹配。

融资模式如何转型?赵燕菁认为:“需要将一次性收入转成可持续的现金流。很多人建议,把土地财政模式转向税收模式,比如开征房地产税。但我个人认为,直接向个人征收房地产税,要推进起来并不容易。”

21世纪经济报道记者据wind数据统计,从2009年到2016年,进入国库的土地出让收入规模总计达到26万亿元。有财税专家直言,一次性土地出让收入的地位短期恐难被取代。更何况,房地产税这种跟公众利益关系密切的税种,本身需要有很充分的讨论,达成较广泛的共识才可实行。

还可以探索其他路径。“比如招商引资出让的工业土地,是否能以地入股,这样每年都有分红。或者能否从国有企业、公共基金等,获得城镇化所需要的持续稳定的现金流。”赵燕菁指出。

按常住人口统计的城镇化率达到57%,但这里面还有2亿多农民工及随迁家属,并未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。大量人口流入的城市,地方财政也难以负荷这种急剧增长的经常性开支。

城镇化融资模式转型,无疑只是新型城镇化系统工程中的一环。中共中央、国务院2014年印发的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中,有专门章节“创新城镇化资金保障机制”,给出的具体建议包括合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权,建立健全城镇基本公共服务支出分担机制,转移支付考虑常住人口因素等;培育地方主体税种,加快房地产税立法并适时推进改革,加快资源税改革等;允许地方政府发行市政债券,拓宽城市建设融资渠道,理顺市政公用产品和服务价格形成机制,放宽准入等。

近年来,各方在着力想出路。比如将财政转移支付与人口城镇化指标挂钩等。针对城镇化资金不足的问题,政府力推的PPP模式,也试图引入更多民间资本,加大对基础设施、环保、医疗、教育、文化等领域的投入。

责任编辑:高隽琰  JN1712
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