观察：能否让集体土地入市交易？

　　由于建设用地的供应模式存在问题，使得土地一级市场被垄断，且一、二级市场之间存在着巨大的价差，征地没有增加农民土地的利益甚至相反，因而急需改革。
　　近日，温家宝总理在中央农村工作会议上指出，明年一定要出台相应法规，推进集体土地征收制度改革，保障农民的土地财产权，大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例。

　　应该说，这是温总理从“出台法规”的层面强调保障农民的土地财产权，与往年国务院或相关部委关于制止野蛮拆迁、维护农民权益的通知明显不同，可以看作是从制度上改进现有法制框架，对农民土地增值收益进行弥补和保障。

　　尽管《宪法》《物权法》《土地管理法》等已规定了农民的土地承包经营权和集体土地的权利，但总体来说，这些权利都是基于农业的权益，而非基于土地的权利。一旦土地被征收，农民所能获得的补偿都是基于“农业收入”计算出的。就像《土地管理法》第四十七条所规定的“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，甚至该条款还规定了“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。

　　城市土地出让可以拍出天价，为何给农民的补偿却要设置上限？从这个意义上说，要真正保护农民的权益，最根本的莫过于修订相应法律法规。

　　当然，要大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例，方法有很多，现在急需的或许还是从改革建设用地的供应模式入手，打破政府垄断一级市场的供应模式，允许土地的所有者在合法、合规划的前提下，向建设用地的需求者直接供应。

　　首先，《宪法》第十条仅规定“城市的土地属于国家所有”，并未限制集体所有土地的用途，仅《土地管理法》第四十三条中，才有“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，须依法申请使用国有土地”规定。同时将集体建设用地的用途严格限制于农民建房、乡镇企业等。这对集体建设用地来说，不公平。

　　其次，由政府统一供应建设用地的模式也有法律上的问题。因为《宪法》《土地管理法》都规定了“国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，意味着征收、征用土地的前提须是“公共利益”。而实际上，并非所有征收都是基于“公共利益”；很多非“公共利益”用途土地的取得方式，在目前的法律上并无依据。

　　正是这种建设用地的供应模式，使得土地一级市场被垄断，且一级市场和二级市场之间存在巨大的价差。

　　改变建设用地的供应模式的好处在于：减少了交易成本，即减少了政府征收环节，从而节约基于征收而产生的行政成本；同时，这种建设用地的供应模式也有利于集约用地。一个简单的道理是，随着单位用地成本的提高，土地使用者的用地冲动就会受到遏制。

　　现实中，已有少数这样的试点，如一些地方利用集体土地建公租房，这直接让农民享受了土地增值收益。有关方面要继续考虑的问题是，在打破土地一级市场的垄断后，也应着手建立集体土地出让制度，让市场交易在规范、透明的制度下进行。傅蔚冈(学者)