当前国有企业为什么要实施混合所有制改革

国有企业的改革与发展，一直是我国政治经济领域的一项重要任务。2013年11月，十八届三中全会做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出了国企改革的新要求，特别是“积极发展混合所有制经济”，这就是本轮国企改革的基础和起点。本文即结合笔者本人的工作实践，对当前国有企业深化改革、实施混改的历史背景和现实意义，谈一谈体会、做一点分析，与读者分享。

一、中国国企长期以来存在的缺陷

对于中国国有企业自身的弱点、存在的问题，专家学者们从各个角度多有论述，结合笔者从事国资工作的切身体会，总结起来有六个方面的不足，不一定很全面，但应基本涵盖了国有企业的主要问题。

1、运营效率偏低。

在各类企业法人主体中，国企整体运营效率偏低是不争的事实。特别是商业类国企，“在经营中买东西永远是最贵的、卖东西永远是较便宜的”，即采购环节价格偏高、销售环节价格偏低，这是普遍现象。造成这一现象的因素复杂，总的来说还是企业外部监督、内部管控存在问题，产生了利益输送。近年在各级巡视部门对国企巡视中，公开披露的巡视报告普遍会通报“利益输送问题严重”，特别是在一些垄断性行业的国企，可能一件紧俏的产品市场上能卖100元至105元，但企业永远按100元来卖，排名前列步一定要卖给自己的关系单位，这个单位再以105元在市场上卖出，腐败问题就出现了。这种情况随便查一查就会有，因此说国企的运营效率总体是偏低的。

国企运营效率偏低还体现在干部人事管理方面。应该说，目前国企的人事管理和干部选任制度，与现代企业的标准尚有较大距离。特别是在主要领导干部的选拔任用方面，多数时候还是与行政干部的管理体系混同，不能完全按照企业特点选人用人，这也影响了企业管理水平提升和运营效率改善。

2、公司法人治理结构不健全。

在国企中建立符合《公司法》要求、规范健全的公司法人治理结构，一直是各级国资管理部门所要求的，但说起来容易、做起来很难：一是在公司制改造过程上，还存在一些历史积淀的错误思想和观念；二是在国企组织形式上，还有大量全民、集体所有制企业存在；三是在国企服从党的领导这一根本要求上，如何与公司治理有机结合，也需要进一步探索。总之，要在国企建立董事会、监事会、经理层各层面各司其职、各负其责的规范治理结构、清晰国企市场主体地位，我们还有很长的路要走。

近期在国企治理方面的一项重大任务，就是把党的领导融入公司治理各环节、把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，即把党建写入国企公司章程。随着这项工作在全国铺开，已经有类似于80年代“书记负责还是厂长负责”的争论，即总有人担心在国企中会出现“外行指挥内行”的局面。对此笔者认为，这一争论的本质应该是国企干部的企业家素质问题，而不是国企公司治理的问题，清楚了这一点就不会有争论了。

3、决策机制失灵。

国企的重大经营决策到底应由谁来做出？决策程序是什么？决策后由谁来监督执行？谁对执行结果负责？这些一直是国企监管工作领域的难题。我们说，国企投资失误、经营亏损就是国有资产流失，那么在决策上、经营上造成国有资产流失的责任应该由谁来承担？2015年10月，国务院办公厅印发了《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，紧接着2016年8月又印发了《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，文件说得都很严厉，一个重要原因就是从央企到地方国企出了很多问题。两个文件中对追责对象、追责办法都有明确，但真执行起来，难度还是不小。

从国资监管的技术角度来看，困难不在于界定国企决策应该由谁来做、由谁来担责，而是如何判定哪些投资失败、经营亏损是不可抗力造成的、是可以容错的？即要对国企决策的合理性做出判断是非常困难的一件事。这些在民营企业、混合所有制企业是根本不需要讨论的问题。因此说，国企在这个方面存在先天缺陷，也给国资监管工作带来很大烦恼。

4、政企难分。

国企更多地承担社会责任、履行社会义务，这是国企的光荣职责，因此企业在决策和经营上，有时就不能完全按照市场规律办，就会造成上面提到的决策机制失灵、责任无法分清的问题。有人说国企是政府的“亲儿子”，说得很形象。我们看到，各地政府都曾经举办很多国企，它们都是政府部门的“亲儿子”。政府部门这个“爹”真是很照顾这些“亲儿子”，给资金、给业务，“亲儿子”一般也比较听话，按“爹”的要求办事，指挥起来很顺手。但也有不和谐的一面，就是有时候“爹”会提出无理要求、有时“亲儿子”也会不听话、闹情绪，特别是现在严厉追责的压力下，“亲儿子”不听话的情况更加高发。

例如，央企在海外采购战略资源物资、从事境外投资，这些都是国家战略，操作上有时不能完全自主，如果后期出现亏损怎么办？这属于隐性的政策性亏损，所以“亲儿子”也难当！但“亲儿子”们不傻，无论亏损多严重，工资福利、管理费用一般而言不会下降，国资部门想要对这些企业开展严格的绩效考核，判断其对外投资、经营决策是否合理就很难了。

5、人事考评制度存在缺陷。

长期以来，各级组织部门、国资部门都在千方百计探索建立针对国企的干部选任、业绩考核、薪酬待遇等制度体系。但是，我们的组织部门更熟悉行政干部的管理，很自然的就将企业干部当成行政干部来管；国资部门受制于政企不分、评价困难等因素，业绩考核、绩效薪酬等也很难到位。可以说，长期以来在国企人事方面的行政化管理阻碍了国企的发展。

在对国企负责人的评价中，还有一个重大难题，即国企负责人到底是否应当以企业为“家”？我们要求国企负责人一心扑在工作上，就是要把企业的事当成自己的事、尽心尽责，这样虽然不能保证重大决策和日常管理不出现错误，但至少可以大幅度减少工作失误。但国企负责人由于长期以企业为“家”，即便有很高的个人觉悟，日久天长也难免在用人上、花钱上、决策上出现不规范现象、踩踏违纪违法的红线。反之，如果国企负责人不把企业的事当成自己的事、心理界限很清晰，在责任心上就会差很多，也不是我们鼓励的态度。这就需要国企负责人有更高的、远超过一般人的思想觉悟，的确很难做到！

6、发展经营战略模糊、优势不突出。

一家企业要发展壮大，首先就应确立企业的核心竞争力，使自身的一项或几项业务达到竞争领域的一流水平。为了使国企具备突出的竞争能力，近十年来，各级国资部门都要求规模较大的国企明确主营业务、集中精力发展优势主业。当时，从央企到地方各级国企集团，都被要求确定不超过三项主业、且只能干这几样，目的就是推动国企尽快形成核心竞争力。但几年下来效果并不明显，国企主业不突出、核心竞争力不强的问题依然存在。近两年，国资部门更多地强调企业经营自主，主营业务的事很少再提。例如，央企从事房地产经营，国务院国资委曾三令五申要求只有16家央企能做房地产，即以房地产为主营业务，其它都要退出房地产行业，但至今效果也不理想。

还有地方上很多规模较大的国企集团，经营中商业类业务与公益类业务同时存在、不能明确分开，这对于这家国企的正常经营、科学决策、绩效考核、外部监督等都会造成极大的困扰，特别是经营责任很难界定清楚。在这样的国企中，到底哪些事该干？哪些事不该干？多是一笔糊涂账。

二、本轮国企深化改革、实施混改的背景分析

正是由于以上种种问题的存在，国企改革才成为我们长期的工作任务。如果以2013年11月作为本轮国企改革的起点和开端，则能够清晰的看到，在这个时点前后，国企的整体发展状态是不尽相同的，这正是中央启动本轮国企改革的原因。

前一阶段，即在2013年10月之前的10余年间，是我国国企大发展的一个时期。特别是2008年世界金融危机和我国“四万亿”投资期间，国企迎来了历史上少有的大发展阶段：首先，是国家高度重视国企、鼓励国企发展。当时的主流观点就是坚决壮大国企，并以维护政权、维护社会主义制度的高度来评价国企的发展，国企也都讲政治、顾大局，在应对世界性的金融危机中发挥作用、确保中国经济的平稳；其次，是国家大量的基本建设投资要通过国企来完成。不仅是中央企业承担了大量的投资任务，地方政府发展国企的动力也很强，随着地方基建的大量增加，各地的平台类、城投类公司都得到快速发展；再次，是有很多商业类国企在宽松的融资政策支持下迅速壮大。如贸易、房地产、工程、重化工业等领域，由于金融系统提供了大量的低成本资金，很多企业实现了快速扩张，发展势头远远超过同行业的民企。也正是由于众多国企在这个时期的快速扩张，将国企运营效率低、政企不分等缺陷都给掩盖住了。

当前阶段，即在2013年10月之后，各级各类国企的外部生存环境急剧发生变化：一是中央全面从严治党、执纪越来越严，从中央到地方的很多违纪违法问题都和国企有牵连，于是我们看到，国企原来有这么多不规范的地方、有这么多“毛病”；二是宏观经济形势也发生了变化，随着经济紧缩、供给侧改革，很多国企效率低下、决策失误、潜亏严重等问题都陆续暴露出来；三是经济形势不好再加上监管部门对国企投资和经营失误的严厉追责，国企变得越来越不愿意执行政府部门一些明显带有行政属性的指令了。正是由于上述种种原因，坚定了中央进一步深化国企改革、实施国企混改的决心。

本轮国企改革，在核心目标上，就是到2020年形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强；在工作指导上，就是要建立起“1+N”的国企改革政策文件体系，其中“1”是中共中央、国务院于2015年8月印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》以及之前中共中央印发的《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》，“N”是之后陆续印发的多份配套文件；在方式方法上，核心就是国有企业混合所有制改革，一份重要指导性文件就是国务院于2015年9月印发的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》。

在“1+N”政策体系中，陆续出台的配套文件已有10多份，但应该尚未完全出齐，也有说法，国务院国资委将会同有关部门，出台数十个配套文件，共同形成完整的国企改革设计和施工图。同时，各地方国资部门也会按照中央文件精神、结合本地实际情况，相应制定地方国企改革的配套文件，从而形成全国上下推动国企深化改革、实施混改的局面。从这些陆续出台的配套文件中我们可以看到，它们涉及国资国企管理工作的方方面面，很多都是根据上面提到国企存在的各种问题和不足所提出的解决办法，针对性非常强。具体来说：

针对运营效率偏低问题，有《企业国有资产交易监督管理办法》、《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》等；

针对公司法人治理结构不健全问题，有《关于全面推进法治央企建设的意见》、《中央企业公司制改制工作的实施方案》等；

针对决策机制失灵问题，有《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》、《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》等；

针对政企难分问题，有《关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》、《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》等；

针对人事考评制度存在缺陷问题，有《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》等；

针对发展经营战略模糊、优势不突出问题，有《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》、《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》等。

三、国企的出资人和企业员工普遍支持混改

我们说，方方面面的支持是国企混改成功的基础，特别是企业出资人、企业员工对于国企混改保持支持态度，将是本轮国企深化改革、实施混改的有力保障，正因为如此，我们有理由相信，国企混改一定能够顺利推进、取得成功。

从国企出资人即各级政府的层面来看，总的来说都特别希望国企深化改革、实施混改，对混改寄予厚望。主要原因：

一是以往由于国企快速扩张发展，到现在暴露出存在很多问题，包括运营效率低、不听政府指挥、违法违纪问题频发、经营前景黯淡等，作为企业出资人的各级政府，特别是地方政府，迫切希望通过实施混改来促进国企的改革和发展；

二是各级政府希望通过推动国企混改引入投资者、盘活存量资产，以减轻财政压力。特别是地方政府，既可以卖掉一部分国企股权变现资金，也可以通过实施混改壮大企业实力、增强企业融资能力、投入新的建设项目，以弥补财政资金的不足；

三是很多老国企历史遗留问题较多，包括富余人员、历史潜亏、过剩产能、违法违纪等问题，以及大量的僵尸企业和低效企业，这些已成为企业出资人和地方政府的心病，各级政府都希望通过实施混改尽快消解这些历史包袱、减轻负担；

四是很多老国企运行效率低、经济效益差，也在很大程度上拖累地方经济的繁荣和发展。因此，各级政府也希望通过实施混改实现国企的市场化运行，增强活力、加快发展，这样就可以提升地方经济活力，实现地方经济繁荣。

从企业员工的层面来看，总体来说也是支持国企进一步深化改革、加快发展的，特别是国企的核心管理团队。在当前全面从严治党的大形势下，中央对各级党政领导干部也包括国企干部执纪越来越严，同时企业经营业务也不好干，面对党纪政纪、履职待遇、薪酬限制、绩效考核、责任追究、经营环境等种种束缚，可以说企业管理者们是如履薄冰。因此，国企的管理者如果能够通过实施混改实现身份制式转换、成为市场化的职业经理人，工作也就可以放开手脚、减少顾虑了。

在看到有利方面的同时，我们也要看到，在企业内部和外部，对于国企混改也存在一些阻力，对此一定要有清醒的认识和充分的准备，唯有如此才能确保国企顺利实施混改，并最终取得成功。可能的阻力主要来自于以下几个方面：

1、对于地方政府出资组建的一些基层中小型国企，有些政府部门出于历史惯性，对国企混改有抵触情绪。这些国企以往与政府部门的利益牵扯较多，他们指挥企业特别方便、花钱干事随意，早已形成习惯，因此有些政府部门抱残守缺、愿意管着企业，对国企改革抵触、甚至形成阻碍。当然，伴随着党和政府执纪越来越严格、政府职责界限越来越清晰、依法行政和市场化的意识越来越深入，这些阻碍会逐步消除。

2、由于本轮国企混改的一个重要任务是国企员工身份制式转换，涉及到每个人的切身利益，可能会有抵触情绪。国企实施混改势必会触及企业每一名员工的生存和发展问题，即便大多数人支持混改，但一旦影响到个人利益，难免会有情绪的波动，也会有个别人反对混改、形成不稳定因素。对此，我们要做耐心细致的思想工作，要充分考虑和兼顾企业干部职工的现实利益和长远利益，以此确保企业混改工作的顺利推进。

3、国企核心管理团队在具体实施混改过程中，有可能出于小团体和个人利益考虑，带偏混改方向、影响混改进程。由于企业管理者在经营一线、最了解企业实际情况，自身利益又与企业紧密联系，难免会被个人和小团体的利益左右，对混改工作进程造成阻碍。因此，我们在混改工作中特别要坚持出资人顶层设计，要兼顾国家、区域经济、出资人、投资者、企业管理者、普通员工等多方利益，努力实现共赢的局面。

通过以上分析我们看到，本轮以混合所有制改革为主要特征的国企改革，具有其必然的历史背景，是大势所趋，对于国企普遍存在的问题和不足正切中要害，也可以说是众望所归。尽管改革也会碰到一些阻力，但在各方面的拥护和支持下，国有企业混合所有制改革的大潮流不会改变，一定能够取得全面突破！让我们拭目以待。

2017年9月

作者：苗青