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土地供应放大招:库存消化少于6个月将加快供地

2017/04/16 09:02 来源: 民营经济报 评论
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4月6日,住房和城乡建设部(以下简称住建部)、国土资源部(以下简称国土部)共同签发《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》。

4月6日,住房和城乡建设部(以下简称住建部)、国土资源部(以下简称国土部)共同签发《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》(下文简称《通知》),这是自北京开启全国楼市调控升级以来,两部委首次出台的全国楼市调控统领性文件。《通知》中要求住房供求矛盾突出、房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地特别是普通商品住房用地供应规模,去库存任务重的城市要减少以至暂停住宅用地供应。

令人意外的是,本次《通知》中明确提出了,按照库存消化周期调整供地的量化标准。各地要根据商品住房库存消化周期,适时调整住宅用地供应规模、结构和时序,对消化周期在36个月以上的,应停止供地;36-18个月的,要减少供地;12-6个月的,要增加供地;6个月以下的,不仅要显著增加供地,还要加快供地节奏。

中国人民大学土地与政策研究中心主任叶剑平接受经济观察报采访时表示,消化周期6个月、12个月、36个月等,可以理解成去库存的速度。对于正常的楼盘销售,1年左右的销售周期是正常的。3年左右没有销售完就是滞销,说明供过于求,需要去库存;如果6个月楼盘被售罄,说明当地的房产供不应求。《通知》中的量化标准是基于这样的判断来调控。其中结构指公租房、小户型等参照对象,时序指根据市场的房价、供应量等需要调整的供地时间。

深圳市房地产研究中心研究员李宇嘉认为,这种量化的指标对地方政府的供地更加有效率。因为很多地方土地不是有地就能供应出来,因为供地周期比较长,比如年度计划,政府的土地储备、到“七通一平”将生地变为熟地,再到出让、开发,开发还需要企业报建等,旧城改造则需要更长的周期。这其中哪一个环节出现问题,都会影响供地进程。如果落实地方政府的主体责任,政府的主观能动性增强,供地的前景还是向好的。

消化周期起关键作用

经济观察报从住建部了解到,本次文件的制定是住建部房地产市场监管司拟定,发给全国各省、自治区、直辖市的住房城乡建设厅(建委、房地局、规划局)、国土资源主管部门,以期加强和改进住房及用地供应管理,改善住房供求关系,稳定市场预期。

《通知》提到,住房供求矛盾突出、房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地特别是普通商品住房用地供应规模,去库存任务重的城市要减少以至暂停住宅用地供应。各地要根据商品住房库存消化周期,适时调整住宅用地供应规模、结构和时序,对消化周期在36个月以上的,应停止供地;36-18个月的,要减少供地;12-6个月的,要增加供地;6个月以下的,不仅要显著增加供地,还要加快供地节奏。

中国国土资源经济研究院副研究员曹端海告诉经济观察报,自2003年起,中央政府开始运用土地政策与财政政策、货币政策一起对房地产市场进行宏观调控。与其他政策调控工具不同的是,利用土地政策对经济进行调控,对地方政府的影响更大。2016年,房地产库存实现了下降,但仍然有大概6.9亿平方米的库存(2015年底这一数据约为7.18亿平方米),说明当前去库存的任务仍然非常艰巨。从依据来看,一是不同地区房地产市场、发展形势存在较大差别,一方面一、二线城市需求相对较大,但又出现了开发商捂盘惜售、哄抬房价等情况,阻止了去库存的进度,而这些地方的政府则对去库存表现不太积极,另一方面,三、四线城市基数较大、房源量较大,库存问题尤为突出,但地方政府为了提高GDP仍然在增加住房用地供应,去库存的同时也在增库存,根据库存消化周期制订差别化的供地政策,主要是改变地方政府的行为方式。

曹端海认为,以半年为最小消化周期符合当前我国建设用地审批的特点,近年来,国土资源部不断优化建设用地审批程序、精简审批流程和手续,2016年底,国土资源部印发了《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》(国土资规〔2016〕16号),目前城市建设用地审批时间可由此前的一年甚至更长时间,缩短至半年左右。

而李宇嘉认为,去年以来,中国政府一直在强调增加土地供应。结果是,地方政府公布出来的供地计划,特别是北京、上海,给出的信号是缩减土地供应。2016年广州、厦门等大部分热点城市并未完成土地供应。所以住建部、国土部设计出量化的具体指标,来倒逼地方政府供地。对于三四线城市等库存较大的城市来说,2016年,存在的问题是库存消化完,房价上涨,新增用地又上来了。这会导致三四线城市的库存消化和库存增加并存,积重难返。这个文件的出台,能够让热点城市增加土地供应,三四线城市削减土地供应。

两部委下发《通知》的第二天,北京市率先发布《北京市2017-2021年及2017年度住宅用地供应计划》和《北京市2017年度国有建设用地供应计划》,明确未来5年北京市计划供应住宅用地6000公顷,以保障150万套住房建设需求。

这其中或许是有意味的。因为,北京市2月份出台的土地供应计划中,2017年的土地供应量比去年缩减了一半,引起舆论一片哗然。李宇嘉认为,此次北京市率先出台供地计划,等于将此前的供地计划全部否定,供应量比此前增加了一倍。这种改变供应计划的做法是比较罕见的,是北京对中央政策的落实。而此前供地减少的一个客观情况是,根据“十三五规划”北京市要控制城市建设规模、控制人口,在2030年之前的建设用地计划将逐年减少。

叶剑平认为,不久前出台的《北京城市总体规划 (2016年-2030年)(草案)》中提出,城市规模方面,人口规模到2020年将控制在2300万人,城乡建设用地规模到2020年减至2860平方公里左右。与这次文件中增加土地供应的做法实际上是不矛盾的。“人口减少、土地增加解决的是供需平衡,而在具体实施层面是否会达到6000公顷,要看政府的执行力了”。他认为,此前地方政府提出加大供应量,但很多时候没有具体数字,这次北京市提出的具体数字,是要接受监督的。这意味着政府每年都会对外公布数字,需要有人问责。提出具体数字,并承诺5年之内完成,这一点与之前相比是有进步的。

工改住首开

除了正面调整土地供应,在租赁住房方面,《通知》提出,建立健全购租并举的住房制度,培育和发展住房租赁市场。按照住建部、国土部的要求,政府将鼓励房地产开发企业参与工业厂房改造,完善配套设施后改造成租赁住房,按年缴纳土地收益。

李宇嘉告诉经济观察报,“鼓励房地产开发企业参与工业厂房改造,完善配套设施后改造成租赁住房”,也就是所谓的“工改住(租)”。此前,国家仅允许“商改住(租)”,但“工改住(租)”的口子非常严实。现在,这个口子打开了,意味着商业办公,已建、在建的厂房都可以探索租赁住房,未来土地及空间释放的潜力很大。李宇嘉认为,这样做是有现实背景的。“在互联网的冲击下,很多实体商场开不起来,地方的商场很多只有一层、二层能正常营业;实体经济下滑,工业的产能过剩,工厂的生产利润降低。这侧面反映了住宅的需求更大。”中国的产业周期只有20多年,而工业、商业用地的供地周期分别为50年、40年,这说明相对于较短的产业周期来说,工商业的用地范畴可以适时调整。

李宇嘉认为,这其实是盘活城市闲置、低效用地的手段。工改住对土地供应的影响是可以发展租赁市场,缓解住宅用地的供应压力。目前,中国的规模化租赁市场不足,机构租赁不够。如果机构租赁占主体的话,市场秩序就会转好,乱涨租金、欺诈租客,配套标准等问题会得到缓解。目前来看,靠新建商品住房去搞租赁,投资回报率只有2%左右,没有开发商愿意这么做,所以工改住对盘活存量来说起到重要的作用。

在具体实施层面,企业的工业用地转为住宅用地,意味着企业要补交土地出让金、配套设施等成本,还需要地方政府修改城市规划。因为工改住是第一次提出,没有大量的经验借鉴,这些成本的承担主体是企业、开发商、还是地方政府,并没有具体的规定。整个操作的过程是道阻且长的,对企业来说也是一个纠结的过程,李宇嘉对经济观察报表示。

而叶剑平的看法则相反。他认为,工改住需要政府的规划满足、企业的诉求满足,然后将改造交给市场。承担成本的主体是企业还是开发商,由市场去决定。因为改进土地用途后,提高了土地的价值。如果利润增加,企业会自行判断可否操作,如果负担过重,企业就会选择不做,这完全是市场化行为。而地方政府改变市场规划要看不同地方的情况,一般来说不会太长,因为政府的规划都已经确定,比如楼盘的高度、容积率,工业用地的规定无非是楼层、绿化率等,这些都不复杂。

在盘活土地存量方面,《通知》同时提出,在租赁住房供需矛盾突出的超大和特大城市,开展集体建设用地上建设租赁住房试点。

中国国土资源经济研究院副研究员曹端海说,2011年,经中央批准,采取封闭运行的方式,北京率先开展了集体建设用地建租赁房试点。在中央文件中提出并提倡此做法,尚属首次。当前我国正在推行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点,利用集体建设用地建租赁房,可以作为三项试点探索的一种方式。另一方面,当前我国超大和特大城市普遍存在“城市病”问题,人口、交通、住房、基础设施等方面都面临着较大压力,利用集体建设用地建租赁房,逐渐将人口向周边地区疏导,有利于推动大城市周边地区发展并实现产业有序转移,从而缩小城乡差距、统筹城乡发展。

曹端海告诉经济观察报,通过有的放矢和差别化的政策调整,目的在于提高政府主动作为的积极性,不能“中央用心良苦,地方熟视无睹”。土地供应问题牵动着地方政府的神经,以房地产库存消化周期为标准调节土地供应量,提高了地方政府主动作为的动力,能够促使其对开发商捂盘惜售、炒作房价等行为严加审查和打击,从而起到降低房价的作用。另外,发展租赁房、公租房以及推进棚户区改造等多种措施增加住房有效供给,能够缓解住房刚性需求的矛盾,也有利于降低商品房价格。

责任编辑:管丹丹  JN256
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