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21财经情报:城镇化与土地制度改革

2012-12-19 15:24:23 来源: 21世纪网

  12月4日召开的中共中央政治局会议提出,“要积极稳妥推进城镇化,增强城镇综合承载能力,提高土地节约集约利用水平,有序推进农业转移人口市民化”。

  相比2010年的“积极稳妥推进城镇化”、以及2009年“要积极推进城镇化和区域协调发展,提高城镇综合承载能力”的笼统表述,城镇化的新思路清晰可见,“土地”和“人”的因素被突出,这意味着高层已经认识到这两个因素的关键性。

  在12月13日的报告《“三座大山”拦路城镇化》中,我们曾指出,“积极稳妥推进城镇化”首先需要越过户籍制度、土地制度和等级化的城市管理体制“三座大山”。21财经情报研究员进一步研究发现,农村土地制度与城镇化存在紧密的内在联系,农村土地制度的创新事关城镇化全局,处理得当城镇化有望势如破竹,否则很可能被牵着鼻子走。不过这显然并非坦途。

  为什么要土地流转?

  在《“三座大山”拦路城镇化》,我们曾指出,城市和农村的二元土地制度虽然为对我国推进城镇化立下汗马功劳,但是在当前我国提倡建设和谐社会和经济社会转型的背景下,尚不完善的补偿标准,征地拆迁方式使该制度的积弊逐渐暴露出来。分析人士指出,只强调城市区域的扩展,即只追求空间的城市化而忽视人口的城市化,将意味着对农民土地的蚕食,导致城镇化与农村发展的对立,这种发展是十分有害的。

  在二元土地制度下,问题的根源就是,大量的农村集体建设用地和耕地如果一旦被城市发展、城镇化所需要,就会非常廉价地转变为国有用地,付给农民的补偿金实际上是十分低廉的。这不但不利于减少对农村土地的粗放利用,也不利于对城市空间的更为有效地利用,减少城市土地资源的浪费和闲置。

  事实上,虽然现在官方城镇化率号称已经达到51.27%,但是由于人口的城镇化速度远低于土地的城镇化速度,顶多能算上“半城镇化”。据此计算我国城镇人口已达6.9亿,但是,2011年年底中国农村户籍人口是9.3亿,这意味着城镇人口数量仅为4.2亿,因此,我国城镇化水平至少要减掉三分之一。

  国内外对我国改革土地制度的呼声已有好些年。美银美林经济学家陆挺认为,中国农村的集体土地制度是城镇化的障碍,进一步推进城镇化的关键即是农村土地改革。

  陆挺表示,中国农村的集体土地制度是城镇化的障碍,进一步推进城镇化的关键即是农村土地改革。

  21财经情报研究员认为,农村土地制度改革呼声日渐高涨与当前城市的发展困境也密不可分。首先是城市发展空间受限。经过30多年的发展,中国部分地方政府正面临无地可卖的困境,其中尤以东部和南部沿海发达地区为甚;其次是土地成本高昂。随着城市化进程的推进,土地价格水涨船高,进一步发展的成本高昂,高房价也就不难理解;第三是人口的城市化显著落后于土地的城镇化,土地的城市化率已超50%,人口的城市化率仅约35%;最后是城市化用地极为粗放。数据显示,目前中国工业用地项目容积率只有0.3%-0.6%,而在发达国家,这一数字一般为1%。

  农地流转解决城镇化“钱途”

  全国人大常委会委员辜胜阻认为在城镇化推进过程中,政府要承担一部分成本,但大部分还是要农民自己承担。因此,如何解决城镇化发展过程中新市民安居和创业“钱从哪里来”的问题,是当前城镇化顺利推进面临的关键问题之一。

  辜胜阻认为,对于农民来说,土地主要有生存保障和致富资本两种功能。21财经情报研究员指出,在规范征地制度、保障农民权益的同时,积极探索农村土地流转的合理途径,允许用土地使用权进行财产抵押,有利于盘活土地,大量有能力进城从事第二、三产业的农民就可以获得创业资金,从而顺利实现城镇化。

  据21财经情报研究员观察,事实上,农地流转已经得到了中央的肯定。2008年中央十七届三中全会指出:“允许农民不但拥有土地使用权,而且可以自主决定土地的转让、出租、抵押,享有土地增值的利益。”这反映出中国土地改革的新方向。

  21财经情报研究员注意到,目前全国的一些地方已经开始了农村土地经营权抵押贷款的探索,例如成都就是农村土地产权和金融改革深入开展的地区之一,确权、建市和金融是改革的亮点,不仅通过“农村土地承包经营权证”、“集体土地使用权证”、“房屋所有权证”和“林权证”的发放完成了针对农户的确权办证,而且推出了家农村产权交易所,并组建了专门服务农村金融的农村信用合作联社股份有限公司。

  农民分化释放农地剩余空间

  另一个鲜有人注意的现象是农民的分化。“在今天的中国,农民已经出现严重分化,我们不再可以用少数农民的情况来代替农民整体作出判断”。中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰说。

  21财经情报研究员观察到,从群体特征差异来看,进城的农民从地位上看已经分化为不同群体。大部分农民工处于弱势地位,工作和收入不稳定,家乡的土地是最后的依靠。但同时,也有许多农民工经过打工实践,在外开阔了眼界,学会了本领,掌握了技术,拥有了资本,其中一部分或通过创业成为私营业主扎根于城市,或成为精英农民工返回农村创业,土地对于这部分人的保障功能在弱化。从地区发展差异来看,在相对发达地区,随着农民进城打工和从事多种经营,土地的保障功能也在逐渐弱化。

  因此,对于那些土地保障功能已经弱化的地区和人群来讲,稳步推进土地使用权抵押,能够有效推动城镇化发展,解决创业的融资问题。土地使用权抵押在形式上也可以灵活多样。同时,稳步推进土地使用权抵押,还要完善相关的配套制度建设。要积极推进农民贷款保险制度以及科学的土地评估体系的建立,加强指导、管理、监督、协调及服务。

  农地入市降低进城成本

  21财经情报研究员认为,城镇化关键在于人口的城镇化,人口的城镇化首先就要解决农民的入城问题,而以当前的房价,显然农民只能选择寄居城市而非定居。

  经济学家许小年日前表示,想靠城镇化拉动增长,必降房价,否则农民进城只能住集体宿舍,即所谓“伪城镇化”。

  陆挺认为,中国房价在过去十年的快速上涨,很大程度上是因为土地供应不足。中国农民工离土不离乡又造成了土地资源的极大浪费,近2亿农民工每年只是在农历春节才住在家里。实际上,城市居民用地总计11,000 km2,而农村居民居住用地则超过92,000km2。

  因而,中国未来的土地改革的核心是减少农村居民用地的浪费,并将现在的城市居民用地面积扩大至39,000 km2。即使达到这一水平,仍只占国土面积的0.4%,日美两国则分别达4.0%和2.6%。

  全国人大财经委副主任委员吴晓灵今年9月在一个论坛上表示,“国家垄断城市住房土地供给,地方财政收入过度依赖土地出让收入,必然推高房地产价格”。她并建议,加快农村建设用地入市。

  清华大学教授蔡继明认为,要想推进城市化,就要让进城务工的农民买得起房、租得起房,必须让城市的房地产价格下降。而要让房地产价格下降,可以在城乡统筹的基础上,让集体建设用地上市,让大量的小产权房合法化。这样,可以降低农民进城的门槛。

  流转≠私有化

  农村土地集体所有制起源于20 世纪50 年代的人民公社制度,人民公社成立后,土改时已经分田到户的农民土地又归于集体所有。改革开放后,农村因为包产到户,大多数已不存在集体经济组织,农村土地的性质实际上也相应地转化为集体成员共同所有,即由公有制转化为“共有制”。中国社科院农村所黄英伟认为,与集体经济名存实亡一样, 土地的集体所有制也仅仅存在一个名义上的集体,农村土地实际上失去了集体力量的保护。

  21财经情报研究员注意到,部分海外华人经济学家提出应该进行私有化改革,陆挺就提出“需要以私有化、可自由贸易为主的农村土地改革”。

  不过这一看法遭到了国内学者的严厉批驳。贺雪峰2010年11月在接受媒体采访时就曾表示:“这些人根本不懂中国的实际情况,拿着美国经济学教科书来为中国农民开药方,这实在是要不得。”他指出,土地私有化的结果之一就是,若农民进城失败,他们将不再可以返乡农村,因为土地私有化必然加速土地大规模不可逆的流转。

  辜胜阻指出,。“半城镇化”现象的产生主要由于农村的“拉力”和城市的“推力”:在农村社会保障体制尚有待健全的前提下,土地制度的保障功能是农村“拉力”的主要来源;在城市无法得到保障的农民工往往把土地作为最后的保障,倾向于维持与土地的长久联系,而不愿割断同土地的“脐带”。这就形成农民工在脱离农业关系时出现“退难”的问题,一方面是进城农民不愿意返乡,另一方面是目前一些政策设计越来越倾向让农民进城不可逆。

  事实上,在农村土地所有权的问题上,近年来一直都有争论,因为按宪法的规定,我国实行的是社会主义土地公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制,使农村土地的所有权问题难以突破。其实土地能不能私有化,的问题并不是土地效益的问题,而是牵涉到了意识形态领域,也就是这是事关国家执行的是公有制还是私有制的重大的制度问题,这个问题不解决,土地是否能够私有化就无从谈起。

  农地流转没那么容易

  显然,农地流转深得各界支持。中国老年科技工作者协会国土资源分会土地与环境专业委员会主任郑振源提出,“除非集体土地入市损害公共利益,否则不应有所限制。” 他曾任原国家土地管理局规划司副司长,长期研究征地制度改革。

  但是长期研究征地制度改革的他对土地制度改革感到困难重重。郑振源认为,土地制度改革的难点有二:

  排名前列,是能否全面开放集体土地入市。从去年9月国土资源部提供的土地管理法修改草案上看,还设了3个限制:一是要有合法的建设用地使用权证(但大多数集体建设用地并没有这个证);二是“圈内、圈外”的限制(为维持城市土地国有,城市建设规划区内的集体土地不能入市);三是不准进入房地产市场。这三条准进入门槛一设,就没有多少集体土地可以入市,征地范围也就缩小不了了。

  “提出集体土地入市是建设城乡统一的土地市场的前提条件,就看新土地管理法中怎么写,看国土资源部是否肯放弃垄断建设用地供应的审批权。”郑振源说。

  第二个难点是,缩小征地范围,地方政府就收不到土地出让金了。现在土地出让金收益(指纯收益)已占到地方财政收入的30%~50%,地方政府对出让金的依赖已如此之深,不能接受任何会减少出让金收入的改革。所以要缩小征地范围,还必须配合进行以取代“卖地财政”为目标的财税制度改革,使地方政府能有一与其事权相匹配的财税收入。而这又是一巨大的系统工程。

  综合上述,土地制度与城镇化存在紧密的内在联系。合理的土地制度能够促进城镇化的发展,反之则是障碍。

  21财经情报研究员认为,当前,要创新土地制度,引导一部分农民摆脱对土地的依附,使人口在城镇化进程中不断向城镇集中、土地向种田能手集中、产业向城镇工业区集聚,从而保障城镇化的健康发展。

  同时,考虑到制度已经根深蒂固,当前推进城镇化的改革必须要在中央大政方针基本明确的前提下,要通过强制的办法来推进,否则在地方利益的软阻力下,很可能结果会功亏一篑。

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