地方政府土地储备专项债券将试点

导读

6月1日，财政部和国土部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，指出2017年将试点发行土地储备专项债券，且2017年土地储备专项债券额度已随专项债务限额下达。土地储备专项债券，借鉴国外市政债券中收益类债券经验，即市政收益债。

地方政府专项债券的“专项性”将越发明显。

6月1日，财政部和国土部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（以下简称“《办法》”），指出2017年将试点发行土地储备专项债券，且2017年土地储备专项债券额度已随专项债务限额下达。

土地储备专项债券，借鉴国外市政债券中收益类债券经验，即市政收益债。它是地方政府为了土地储备融资，以项目对应，以国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还，纳入政府性基金预算管理的地方政府专项债券。

这仅是地方政府专项债券的一个品种。财政部表示，2017年从土地储备领域开展试点，今后逐步扩大范围。

《办法》规定，土地储备专项债券的发行主体为省级政府，发行债券的项目本身要有稳定的预期偿债资金来源，债券冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）土地储备专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”，期限原则不超过5年等。

土地为地方政府优良资产，过去经常被注入到地方融资平台公司变相举债。两部委表示，土地储备专项债券使得土地资产及预期土地收入显性化，能堵住融资平台公司等冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“歪门”，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为的发生。

土地储备融资行为的明确，以及发债履行披露义务带来信息透明度的提高，也有利于土地收储和土地供应。

“量身打造”专门品种

土地储备，一直都是地方专项债券资金很重要的投入领域。

如北京2017年228亿元专项债务限额中，拟投向土地储备的金额为90亿元，占比达39%左右。再如，上海拟于6月6日招标发行的2017年排名前列批专项债券，其中新增专项债券规模为331.1亿元，主要用于旧区改造、土地储备、保障性住房等方面，其中包括了20多个土地储备项目。

地方专项债券纳入政府性基金预算管理，由政府性基金收入偿还，而土地收入是政府性基金收入的特别大头。2016年全国国有土地使用权出让收入为3.7万亿元，占全部基金收入比重为88%。

天风证券固定收益首席分析师孙彬彬对21世纪经济报道记者表示，地方政府债券分为一般债券和专项债券，以前发行中两者区分度不大。专项债券与具体项目对应，由政府性基金收入偿还，很像发达国家市政债中的项目收入债。目前，我国土地储备运作比较规范，而且在基金收入中占大头，往前走一步，设立专门的土地储备专项债券相对容易。

两部委表示，土地储备专项债券根据土地储备业务实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身打造”，全面适应土地储备业务特点。

土地储备专项债券实行限额管理，由财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度，省级政府在分地区专项债务限额内安排，期限原则不超过5年。

北京大学房地产法研究中心主任楼建波对21世纪经济报道记者表示，此前地方政府土地收储开发资金，要么是银行贷款，要么选择跟企业合作。土地储备贷款最长是两年，现在土地储备专项债券期限较高可达5年。另外，以前地方政府会受贷款还款期限以及合作开发土地企业的影响，现在改成发债，政府只需按时还本付息，在组织土地供应的时间、规模、节奏上能有更大自主权。

《办法》对土地储备专项债券的命名有统一规定。两部委指出，通过统一命名格式，将债券偿还和资金管理责任一一对应到具体使用债券资金的市县政府，落实市县政府责任。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣对21世纪经济报道记者表示，土地储备专项债券专项用于土地储备，且落实到具体项目，更详细的信息披露，能方便投资者识别风险。另外，将项目信用和政府信用隔开，都是很大的进步。

规范融资防范债务风险

土地一直都是地方政府的优良资产，过往举债融资中被应用得很充分。

审计署2013年报告显示，截至2012 年底，11 个省级、316 个市级、1396 个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额约3.5万亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37%左右。

中国农业大学资源与环境学院教授朱道林对21世纪经济报道记者表示，过去很多以土地储备融资名义，转成地方政府债务。《办法》明确发债主体是省级政府，由省级政府转贷给市县政府，并对土地储备举债进行规模控制，跟具体项目挂钩，加强预算管理等规定，都能更好规范土地储备融资方式，防范债务风险。

两部委表示，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，债券资金由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备业务，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义，以储备土地进行抵押担保融资的“后门”“歪门”，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。

有土地出让收入作为还款来源的土地储备专项债券，未来会更受投资者青睐吗？中银国际证券董事总经理尚理慧对21世纪经济报道记者表示，土地储备专项债的推出，丰富了地方债的品种，使投资者有更多选择，参与机会增多。土地储备融资纳入地方政府专项债券，明确偿债来源，使这项融资更加规范，甚至可能会降低这项融资成本。

国泰君安证券银行业首席分析师王剑对21世纪经济报道记者表示，《办法》出台最根本是规范严格地方政府举债融资行为，不要以土地储备的名义导致地方债务的失控。整体来看，土地是优良资产，未来发行利率能否相对低，还要看具体城市发展状况。

《办法》还指出，地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接。

随着土地储备环节信息透明度的提高，这是否会对土地供应、房地产市场产生影响呢？

朱道林表示，项目中披露的预期土地出让收入只是一个市场分析，土地最终市场价格是通过招拍挂、通过市场竞争实现的。《办法》对土地储备的融资行为进行规范，不会影响到土地储备运行，也不会对市场供应产生影响。

楼建波表示，《办法》不仅是财政预算制度改革，也能促进土地制度改革，优化土地供应结构，促进房地产健康稳定发展。土地供给侧结构性改革的前提就是政府有地可供，组织供地需要投入资金，通过专项债券能提高政府自主权，使得土地供应能更有效、更及时、更有针对性。