经济学家巴曙松：七类家庭的“住房术”

2011-09-25 14:32:45 来源：天津网-新金融观察报

　　从国际经验来看，保障房制度覆盖建设、分配、退出与管理等多个环节，其平稳运行往往需要数十年的试错与校正过程。

　　中国当前正处于保障房大规模建设启动的初期阶段，需要预警性地参照国际经验来进行保障房制度的设立、纠错与改进。

　　对于已经建成的存量公房（通常为针对低收入家庭的租赁住房），无论是发达国家还是发展中国家，都面临三个相互关联的问题：维修、管理和产权处置。

　　有效管理和维护的目标是保持物业的资产属性，即使其能够以市场价格升值并产生稳定的现金流，但如果不能实现这一目标，则公房运营难以持久。

　　谁最终拥有物业产权从根本上应当说是一个政策界定，它取决于政府的目标和定位，从国际经验来看，政府直接拥有产权所产生的问题是财政的不可持续性，最终的处置办法往往是政府把部分产权出售给住户、盈利性或非盈利性组织和开发商，但通常会一直把另一部分产权始终控制在政府手中，以保证持续持有一定规模的公房存量。

　　供需补贴的边界

　　针对低收入家庭的住房提供方式通常存在两个取舍关系，即政府应该侧重于“供给端”还是侧重于“需求端”提供财政、金融和税收支持政策，两者的核心区别在于：供给端补贴考察的依据是初始公房存量缺口是否足以覆盖符合条件的低收入家庭；需求端补贴考察的依据则是低收入家庭的住房可承担能力，即当存量缺口基本弥合以后，直接将财政补贴发放给住户，由其自由选择政府选定的、一定区域的住房项目，或者直接由其到私人租赁市场选择。

　　在此条件下，国际普遍的政府财政补贴标准是基于住户收入的一定比例与市场平均租金之间的差额提供。综合国际上的一般经验，供给端与需求端补贴的边界通常是：1、在工业化与城市化的初始阶段，住房存量缺口较大，即便是“住有所居”的标准也难以满足，这个阶段主要以供给端补贴、由财政出资大规模新建为主，英国工业化初期、美国“大萧条”时期及日本战后均是如此。2、随着住房存量增加，供需缺口逐步消失，如城市家庭和住房套数比例达到1的边界，且城市化率达到一定水平之后，则转向以需求端补贴为主，具体的方式通常是：一是直接对低收入家庭发放租房券，或者给予一定比例的财政补贴（美国在上个世纪60、70年代的做法）；二是以原有公房折旧率由政府出资购买私房以补充公房，即由补贴新建转向补贴购买，保持公房存量平衡（日本上个世纪90年代之后的做法）。中国正处于保障房大规模建设启动的初期阶段，需要明确保障房制度运行的基本框架。

　　长期的“适度居住权”

　　不同国家针对低收入家庭的保障房制度通常是一个不断摸索、不断试错与校正的过程，从不同国家的试错经验总结出，最为关键的排名前列步是合理界定政策的初始条件，这会在很大程度上避免后续校正的难度。具体来说，至少应包括如下几个方面的内容：

　　确立长期的“适度居住权”政策，不因短期的房地产调控政策变动而频繁切换保障房政策目标。排名前列，保障房政策要从注重发挥保障房促进投资、对冲商品房市场调整压力的政策导向，转为民生导向。第二，确立“适度居住权”的保障制度。如果超越经济发展的不同阶段，使得基本住房保障标准过分超越一国城市化的水平、超越城市平均的住房提供标准，则难以持续。目前，部分城市将保障标准由2000元提高至5000元，这相当于给中等收入家庭提供较高的保障，客观上可能会使住房的分配不均扩大化。

　　构建“防火墙”机制

　　从2010年开始，公租房作为一种新型的基本保障住房正式推出，然而，也正是因为2010年公租房概念拓展到产业园区，为部分地方政府在完成保障房建设任务过程中变换保障房的口径提供了空间，使得保障房的范围被不适当地宽泛化，开发园区建设的职工宿舍、高校自建房、商品房配建房、集体宿舍，甚至农村集体土地自建房均被不同程度地纳入到保障房。

　　基于这种范围和口径上的扩大，不同口径保障房之间的界定和隔离机制明显弱化，也为后续保障房分配、管理和退出机制的建立带来实质性困难。为了避免这种问题，不仅需要在商品房和保障房之间建立起清晰的“防火墙”，也需要在不同保障房口径之间建立“防火墙”，在保证“市场归市场、保障房归保障”两条线同步运行的同时，避免商品房与保障房之间的交叉与重合。具体而言，可行的保障房概念界定应该是：排名前列，消除商品房与保障房之间的交集区域。这两类住房是商品与保障之间的模糊区，是滋生一系列寻租问题的诱因。第二，以廉租房和公租房为主体，即廉租房建设重在财政与金融政策支持，公租房建设重在市场化运作与透明化分配管理。

　　这具体表现在：1、廉租房主要针对的是收入家庭，公租房主要针对的是中低收入家庭、“夹心层高校毕业生”、进城务工职工，且“只租不售、退出自愿”。2、棚户区改造住房在基本完成后，应退出保障房概念范围。3、规范产业园区的职工宿舍、集体宿舍、农村集体自建房、高校自建房，经区分后分别纳入到公租房范围。

　　保障范围的分解

　　从目前各省市公布的保障房覆盖范围看，仍然主要针对户籍人口，而非城市常住人口。然而，我国城乡二元分割的户籍制度格局决定了城镇范围内应享受统一基本住房保障的居民并不都拥有城市户籍。相反，城市化的方向决定了非户籍人口同样是城市经济发展的人力资源，为城市发展做出贡献的不仅仅是户籍人口，也包括范围更广泛的城镇常住人口。因此，基本住房保障同样也应将这部分非户籍常住人口纳入到保障房范围。

　　如果将城市常住人口分为收入、低收入、中等偏下收下、中等收入、中等偏上收入、高收入及收入等七类家庭，并按照2010年的平均房价计算其房价收入比及按揭收入比，虽然这两项指标在衡量居民住宅支付能力时具有一定的局限性，由于统计数据的有限性，难以准确根据不同类别家庭的收入中位数及房价中位数计算这两个指标，但是据此大致测算，前三类家庭的按揭收入比已经接近1，甚至远远大于1，因此，这些家庭基本上不太可能进入商品房市场，收入和低收入家庭应纳入廉租房和公租房的保障范围，中等偏下及部分中等收入家庭应纳入经济适用房和限价房的保障范围，而中等收入以上的家庭则应通过市场化的商品房进行解决。