“土地财政“被误读？专家称地方财政是系统问题

　　时值年末，各地传来地价回温消息，再次引发房价上涨之忧，“土地财政”四字重回舆论热词榜。在近日一家媒体论坛上，多名学者、官员纷纷就土地财政相关改革发声。例如，据媒体报道，燕京华侨大学校长华生就有“土地财政要立即结束”之语。

　　喧嚣声中，财政部副部长王保安近日在《人民日报》上关于“土地财政”的言论也引发争议。王保安撰文说：当前社会热议的“土地财政”，从土地的出让计划审批到土地价格的形成，再到纯收益形成，都不属于财政职能范围，甚至与财政部门没有直接关系，只是最后集中统计反映为政府财政收入。而且，土地出让纯收益占出让收入还不到1/3，不到地方可用财力的一成。

　　他紧接着提出论点：简单地提“土地财政”，既不客观，也不科学，还容易误导决策。

　　从上下文来看，这是一份针对财政系统内部的提醒。王保安呼吁财政理论工作者对此类热点难点问题“提出有针对性的、可操作性较强的政策建议”。但由于“土地财政”几乎人人关切，上述言论不免引发反弹。前文刊发次日，即有媒体跟进评论：“如果掩盖了‘土地财政’的本质，而纠缠于‘土地财政’的概念，甚至把‘土地财政’的概念简单地理解为与财政的关系，不仅理论上说不通，实际更讲不通。……在“土地财政”问题上，公众并没有把责任推给财政部门。叫不叫“土地财政”并不重要，重要的是，通过土地取得的收益是否符合经济发展实际，土地收益的分配和使用是否合理。”

　　对“关键问题是什么”的认知，决定了“用什么方案解决”。是否纠缠于“土地财政”概念，甚至是否“否定”土地财政本身，其重要性就在这里。实际上，针对“土地财政”的争论并非如这篇评论所说的，主要在其分配使用方式上。“地方政府卖地”这一模式本身，就是长期以来的争论焦点。

　　华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰11月发表的一篇评论，可为王保安一文的背景作注脚：“因为土地财政存在以上弊端，从学界到媒体到政策部门，近年突然起了一股强大的否定土地财政的舆论，而提出由农民自主进行城市化。……这样，目前地方政府低价向农民征地，然后高价拿到土地招拍挂市场转让，从而获得土地出让金的做法不再被允许，农地非农使用的收益不再应归地方政府，而应归承包土地的农民所有。”

　　这只是“土改方案”中较为激进的一种。其他方案还包括将土地出让与户籍制度挂钩、用房产税代替土地出让金、地方债改革等等。这些方案，有的着眼于解决现行制度造成的不平等和矛盾，有的着眼于寻找地方政府资金来源的替代，有的看重解决面向未来的包袱，互相之间的对接性如何，仍有待研究。

　　而被议论纷纷的也非仅只“拿地”一个环节。知名财经评论家叶檀今年6月发表的观点，部分响应了前文中那篇评论：“最重要的是，地方拆迁征地后进行的投资项目必须成为未来的有力税基，成为当地经济的发展支柱，地方做一些形象工程、面子工程，没有税基还得贴钱，这样的项目工程会成为压在地方政府头顶的大山，有再多的地也难以为继。”

　　实际上，“土地财政”概念广义所涉及的每个环节，从基本土地制度到政府决策方式再到财税金融问题，都已在面临广泛质疑的同时，收获了广泛的政策建议。对改革决策者而言，目前难点在于认可其中哪些建议，又从何处开刀；应以怎样的顺序搭配、怎样的路线推进，方能限度平衡制度改变带来的冲击，并使改革顺利进行，确实获得收效。

　　而现状是，“土地财政”虽已成为不折不扣的公共议题，其专业性和事实不透明性却持续地阻碍着有效的公共讨论，促使多数人仅仅关注问题局部，解决问题的压力也积于个别环节。例如，某媒体报道曾使得“2010年土地出让金占地方财政收入达76.6%”一事广为流传。这实际上是混淆了“地方本级财政收入”和“地方财政收入”两个概念所致，国土资源部提供的实际比例为四成上下。

　　但类似的媒体报道，已使土地出让金本身成为整个“土地财政”问题的解决重心。业内不乏观点认为，地方政府事权、财权改革等其他重要的问题，相对被忽视了。

　　除了媒体某种程度上的“搅混水”，相关部门信息公开不足，已公开信息又缺乏适当的说明，也加重了上述问题。不论其他重要事实，仅仅土地出让金额本身，就因统计方式的不同，多年来存在国土资源部和财政部两个版本，而2011年中旬两部联合开展的“土地供应及收支管理情况”调研，旨在解决一系列的信息不透明、不准确和统计不对口问题，至今尚未得出结果。

　　在此背景下，财政部官员将“土地财政”与财政部门作切割，就具有了可理解的内涵。财政部财政科学研究所所长贾康向人民网记者承认，财政部门确实因“土地财政”说法面临相当程度的内部压力。而国土资源部副部长胡存智近日也在演讲中强调：“土地管理制度的改革，是一个系统工程，也是一个涉及方方面面的事情，不是用一个简单的制度就能把城镇化进程中诸多问题解决的。”

　　要解决“土地财政”难题，是先从财政部门税制改革下手？还是着力于国土资源部的地权流转制度改革？或是着眼于地方政府的全面行政改革？抑或是多管齐下、齐头并进？如果各方专家止于“头痛医头”式建言，决策者恐怕也将继续头痛下去，而“土地财政”概念的内涵外延，也仍将被辩论不休。