土地供应要加强计划性

国土资源部近日印发《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020）调整方案》。相比2008年10月发布实施的原规划纲要，调整方案主要是对三大规划目标进行了调整：一是耕地保有量，原规划纲要要求2020年保持在12033.33万公顷（18.05亿亩），而调整方案的要求是18.65亿亩，数量略有提高；二是基本农田数量，前者的要求是确保10400万公顷（15.6亿亩），后者的要求是15.46亿亩，变化不大；三是建设用地总规模，前者要求控制在3724万公顷以内，后者要求控制在4071.93万公顷以内，看起来是较大幅度地增加了。有人据此以为，建设用地的供应将增多，会对地价起到抑制作用。这可能是一种误解。

此次对规划纲要进行调整，其实主要是基于新的土地数据做出修正，而不是要改变土地利用规划，增加建设用地供应并不在考虑之列。在原规划纲要发布之后，第二次全国土地调查（2007年开始实施，以2009年12月31日为标准时点）的主要数据成果于2013年12月发布。新数据使原规划变得不合理。例如，2009年末的耕地面积为20.3亿亩，与18亿亩的红线之间还有很大一段“安全距离”；而制定原规划纲要时的统计是2005年末为18.3亿亩，距离红线已经很近。虽然全国耕地统计数增加了，但北京、上海等地的耕地统计数却减少了，只略多于甚至少于2010年的目标数。另外，新数据显示，2009年末的建设用地规模超过了3700万公顷（因为统计口径的问题，不知道确切数据），已经超过了原规划纲要2010年的目标（3374万公顷），与2020年的目标（3724万公顷）也相差不大，如果不对规划进行调整，未来几年将没有新增建设用地。

看起来，建设用地总规模的2020年规划目标数量提高了，但考虑到土地数据的变化，建设用地供应的节奏可能并不会加快。根据这几年的国土资源公报，2012年末建设用地为3690.70万公顷，2014年末为3811.42万公顷，平均每年增加约60万公顷。根据调整方案，到2020年将比2014年增加260.51万公顷，平均每年增加43万公顷。

从耕地和建设用地的增减对比来看，国土部门也无意加快建设用地供应。2014年末耕地面积为13505.73万公顷（20.26亿亩），到2020年，总共可以减少约1000万公顷。但在这个期间，建设用地的增量要少于260万公顷。也就是说，减少的耕地大多都不会用于增加建设用地。根据调整方案，耕地面积减少主要是由于生态退耕。以前是18亿亩耕地红线约束了建设用地的增长，现在这根红线的约束不那么严厉了，那么，国土部门控制建设用地的增长是有意为之。对于超大城市、特大城市的用地规模，要严格控制，建设用地供应会逐年减少。对于大中小城市用地，要合理安排，可能国土部门认为那里已经出现过剩，不应该加大建设用地供应。

但是，根据这些年的实际情况，之前的土地供应节奏似乎并不适应经济和社会发展的需要，导致土地市场供不应求，地价与房价相互推动、快速上涨。我国还要继续提高城镇化率，实现“三个一亿人”的目标，那么，未来几年对建设用地的需求可能并不会比过去几年少。既然18亿亩耕地红线的约束放松，是不是可以适度加大建设用地的供应呢？严格控制超大城市、特大城市的用地规模，那就是说，希望人口向大中小城市转移，如果措施得力，大中小城市的人口将增长，建设用地将不再是过剩而是不足，这种状况也是需要考虑到的。

地价的快速上涨说明，以往的土地供应机制是有问题的。土地供应机制需要完善，其中一个措施是加强土地供应的计划性。所谓加强计划性，首先是土地供应的总体规划应该与社会和经济发展相适应，并起到一定的引导作用；其次是土地供应计划的执行应该加强，一些城市制定了土地供应计划，却经常完成不了，客观上拉升了地价，这种状况应该改变。