"不是并镇的并镇" 顺德三大片区一体化新阵法

从开放引领的战略部署，到精准微创的片区战术，蕴含改革基因的顺德人，创新步伐从未停止。

2016年6月17日，顺德区第十五届人民代表大会第七次会议审议并通过了《关于加快北部片区建设的报告》。

2016年7月11日，顺德区举行干部大会，9个镇街新主官正式亮相。

2016年8月1日，顺德宣布北部片区管委会完成组建，在北部率先启动“不是并镇的并镇”的新阵法，为顺德区镇管理体制机制创新探路。

至此，顺德完成从战略到战术的系统性布局。其中，“不是并镇的并镇”改革，被视为新一轮发展大局的关键一役。

“拦路者倒，观望者移，得力者上。”市委常委、顺德区委书记区邦敏用12个字表达了改革决心。

在区邦敏看来，“不是并镇的并镇”，就是针对一个片区组织一场战役，针对一个目标组织一支冲锋队，闪电突击，聚焦突破。

由“单打独斗”变“兵团作战”，集中优势兵力向同一个城墙口冲锋。这既是片区一体化的战术之变，更是区镇发展思维与格局的考验。

新阵法

镇街连片，合力突围

2月23日，华南师范大学附属顺德北滘学校项目正式发布。顺德区计划投入3.5亿元建校，委托华南师范大学管理，力争3～5年内打造成省内一流教育高地。这是自2016年底广州大学城卫星城在顺德北部片区启动后，迎来的排名前列实质性高端教育项目。

根据《顺德北部片区2016-2018年基础教育建设发展规划》，未来三年，顺德北部片区计划投入超过25亿元，积极推动“7+2+2”建设计划：三年内新建公办小学7所、公办初中2所、民办国际学校2所共11所，共增加学位20700个。

统筹片区资源，集中力量办大事，正是顺德“不是并镇的并镇”体制机制创新要义——不涉及行政区划调整，让相邻镇街以片区定位协同发展，跨越行政藩篱，由“单打独斗”转变为“兵团作战”，参与更大层面的区域融合以及区域竞争。简而言之：发展统筹向上，社会管理向下；片区要做强，镇街要做实。

这一探索始于2016年8月1日的顺德北部片区建设体制机制创新动员会上，区邦敏提出做实片区战略新阵法：探索并镇以外的区镇管理新模式，以加强区一级对北部片区经济发展、公共配套等资源的统筹，在北部试行基础上，逐步推行到东部片区和西南片区。

这是顺应顺德片区一体化“棋局”的关键一子。

2015年1月，顺德区委十二届五次全会提出“开放引领、创新驱动”战略，对内统筹“三大片区”，兼顾东部、北部、西南部协调发展的同时，按照“成熟一片推出一片”思路，率先在北部片区实施规划建设、基础设施、产业经济、公共服务“四个一体化”。

2016年6月17日，顺德区第十五届人民代表大会第七次会议审议通过《关于佛山市顺德区人民政府加快北部片区建设报告的决议》。

三大片区发展战略已定，“排兵布阵”成为新命题。

区邦敏认为，打破镇街背靠背的区位关系已经成为共识，只有创新才能改变局面。这场“不是并镇的并镇”战役则是采用以片区管委会发展为主，发展规划及公共基础设施以区为主，社会管理、服务群众以镇为主的打法。“通过这种模式发挥顺德优势，改善顺德不足。”

作为顺德开放引领的先行军，北部片区管委会率先成立，北部三镇北滘、陈村、乐从形成区域共同体，此后，龙江镇作为北部纵深发展区域纳入其中。管委会下设有办公室、监察办、发展规划局、建设管理局、招商局、会展局、教育局七个大局（部门）。其中，办公室、监察办、招商局、会展局四个部门分别与中德工业服务区管委会对口部门合署办公，以点带面统筹片区资源，让中德工业服务区在更高的平台上发挥功能区作用。

“不是并镇的并镇，就是好钢用在刀刃上，重兵布在桥头堡。”顺德区区长彭聪恩形象比喻：片区管委会是指挥部负责攻山头，镇街是主战场负责插红旗，各个部门是粮草官负责送弹药。

北部先行探路，东部、西南紧随其后，三大片区相继成立管委会。

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新布局

以事择人，用其所长

战略确定，人是关键因素。

2016年是镇街换届年，顺德10镇街中9个调整了主官，区直部门负责人也多有调整。

顺德区委组织部相关负责人用“三个变化”诠释顺德本次换届背后的深意：顺德发展战略调整变化、区镇权责结构变化、镇街领导班子架构变化。

“这次换届新镇街班子总体而言更为年轻，各镇街都有一名以上的年轻干部。”顺德区委组织部相关负责人表示，经过换届，班子结构更优、功能更强，经过换届，稳定镇街领导班子，为接下来镇街发展定下了相对稳定、专业能力较强的班子。

同时，为了结合镇街发展的不同侧重点，区委用“一盘棋”的思想来统筹区政府、镇街工作，促进各单位形成合理，实行兵团作战，一方面将有丰富基层工作经验的干部调入区政府，另一方面结合实际情况，安排30名区委干部充实到镇街班子，为镇街班子注入新鲜活力。

北滘镇镇长王崇曦此前是杏坛镇党委委员、副镇长。2016年7月从西南片区杏坛，调任北部片区北滘。半年多时间过去，王崇曦认为这种“不是并镇的并镇”区镇管理体制机制非常有效，不仅体现在取得的发展成果，还体现在思维方式和工作方式都有了很大的转变：“不再局限于北滘，而是站在片区发展的角度去看问题、解决问题，促进片区发展。”

王崇曦体会到，在新的改革引领下，各镇街不仅在片区战略上协同推进，在小问题上也讲求合作。如陈村垃圾处理场取消后，陈村的垃圾收运到北滘都宁的垃圾中转站进行中转处理。这体现出片区内的镇街利用各自优势资源为对方处理一些实际问题。

体制机制创新在不断磨合，镇街人事调整也在不断持续。今年1月23日，容桂召开产业发展振兴工作推进会议。会上宣布了人事调整，容桂街道党工委书记由刘国兴担任，顺德区委常委、杏坛镇党委书记、顺德高新技术产业开发区党工委书记谢顺辉驻点分管容桂，参与容桂“三重一大”（重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）的决策工作，区委还成立了对容桂产业发展振兴工作组。

2月13日，陈村镇加快创新发展工作会议公布了该镇较新人事调整：姜远国任镇党委书记、维稳及综治委主任，容佰辉任镇党委委员、副书记；顺德区委常委、北滘镇委书记周旭将分管驻点陈村，参与陈村“三重一大”的决策工作。

至此，顺德10个镇街的主官全部调整到位。

新主官各有所长，可谓以事择人，用其所长。如新上任的容桂街道党工委副书记、办事处主任龙仲英，此前是伦教街道党工委委员、伦教国土城建和水利局局长，“678”文化街改造行动就是他的“代表作”，花小钱实现了村居改貌工程，还活化了伦教三洲传统文化资源，为探究顺德土地“增量”找到新路径。而土地“增量”正是容桂发展面临的一大瓶颈。又如原北滘镇镇长梁晴尔调任杏坛镇党委副书记、镇长人选。区邦敏表示，作为西南片区重镇的杏坛，目前正在申报国家高新区，还有一些农村问题急需解决，需要有一个熟悉基层、愿意下基层、有办法、有思路的主官，梁晴尔是最合适的。

区委常委驻点片区的做法则是顺德区镇阵法的新举措。驻点常委的选择也极具思考。如周旭分管驻点陈村，此前他曾在陈村担任镇长一职长达两年多，而在出任北滘镇委书记之前任顺德区政府秘书长、区委办公室主任，参与顺德发展战略的制定全程，对顺德片区发展战略更是了然于胸，更善于协调各种关系、处理各种复杂问题。

由此种种，不难看出，顺德这一轮“点将”将进一步突出基层的执行力和片区的统筹力。

新使命

片区发力，抢占先机

综观顺德发展史，可以说是一部镇街发展史。顺德十镇街，从一穷二白发展成为响当当的专业镇，各有特色，更涌现出容桂、北滘两个千亿大镇。

然而，镇街“野蛮生长”的黄金时期已经一去不返。当前，顺德面临着截然不同竞争局势。顺德内部：在“十三五”期间，顺德过千亿元的基础设施将完成，轨道交通将覆盖过半镇街，连通广佛、对接深圳指日可待；以美的、碧桂园两大千亿企业为代表的顺企迈向了国际化征程，企业从资源型发展逐步转向高新技术型发展，人才诉求空前迫切，亟待政府打造一个全球引才留才的城市环境。顺德外部：广佛同城进入新周期，粤港澳大湾区建设升级为国家战略，在广佛联手建设粤港澳大湾区核心区中，顺德如何提升发展优势，做出更大的贡献？

一根竹竿容易弯，三缕纱麻难扯断。其实，片区统筹，镇街抱团齐头并进的效应已经显现，早在2015年11月，顺德北部片区从概念转入实质性推进阶段，北部片区项目对接大会暨项目奠基及动工仪式上，550多名全球各地客商慕名而来，当天签约产业项目便达722亿元。

在随后不到一年的时间里，北部片区更是创造了两个“顺德速度”——广东（潭洲）国际会展中心建成并成功举办了多个大型展览、广州地铁七号线顺德西延线正式动工。

2016年11月26日，顺德启建广州大学城卫星城，联手14所高校致力在北部片区打造高端人才聚集区，将广州地铁七号线西延顺德段变成顺德的“人才线”和“创新走廊”，更将北部片区塑造成面向世界的广佛标杆。

北部片区在短短一年多时间里得以急速发展，并取得巨大成效，绝非某个镇街凭一己之力可以做到，正是应验了片区聚力发展的效能。以北部片区管委会成立为标志性事件的，顺德区镇管理体制机制的改革、创新可谓顺势而为。

区镇管理模式的改革创新，外观成效，内观人心。即将参与陈村镇“三重一大”事项决策的周旭表示，北部片区一体化通过跨行政建制，以片区为单位来配置、整合资源，让镇街之间实现组团发展，打好“组合拳”，参与到更大范围的区域竞争与合作中，这对于镇街是新的机遇，也需要新的担当，承担新的使命。

然而，纵观顺德区镇管理体制机制创新，亮点在北部片区集聚涌现，东部片区及西南片区相比之下“默默无闻”。尽管遵循“三大片区，北部先行”原则，然而，时至今日，北部已经先行一年多了，东部片区以及西南片区是时候思考迎头赶上了。谢顺辉驻点容桂或是东部和西南片区的新起点。

“顺德将来要变成什么样，关键看这两三年，关键看这些人。”开年之后，顺德的排名前列会议便是2017年全区重点工作任务动员会。区邦敏表示，今年是“落实年”，要坚定“开放引领创新驱动”战略，要把战略项目化，项目落实具体化、时间化，把每一个项目落实到节点、落实到人。

■专家访谈中山大学政治与公共事务管理学院教授何艳玲：

以前是做“加减法”

这次做的是“乘法”

何艳玲教授一直专注研究城市与地方治理、政府改革等领域，顺德也是她的研究关注点之一。她认为，顺德这次推行的区镇管理体制机制创新是顺德已有改革的风格延续、思路延续。

在何艳玲看来，顺德一直都在改革，只是不同时期有不同的改革方式。何艳玲表示，顺德的发展历史上，也曾有过镇街合并或分离，但与这次区镇管理体制机制改革“不是并镇的并镇”这一做法比，以前做的是“加减法”，这次做的是“乘法”，不在于形式上的并镇，而是在实质上，面对地方发展的新势态、区域竞争的新势态、外部经济结构的新变化，而进行的系统性的、整体性的一次变革，是一个新的突破。

放眼国内，类似于“不是并镇的并镇”的区镇管理机制体制也有，大多以“协调小组”、“联合小组”等协调机构存在。虽然模式类似，何艳玲评价顺德做得更为实在，涉及实质性的人事变化，在区级层面相对高位地推动，而且还有具体项目落实。

何艳玲提醒，“协调小组”、“联合小组”这些同等行政级别的临时机构很多会被架空，尽管顺德“不是并镇的并镇”这种模式设计更为优化，但也要注意规避这一点，同时在实施过程中还要考虑到感情的、地方文化的等软性因素，这涉及顺德的改革承受力。

尽管“不是并镇的并镇”这种区镇管理体制机制有所创新，也涉及内部的根本性调整，但何艳玲认为这并非长远之计。从长远发展的角度看，区镇结构应该适应发展需求，未来顺德在区镇管理这方面还可以继续探索。区镇的职能重新分设也可是一种途径。镇街行政级别不变，但根据镇街在顺德发展过程中承担的功能不一样，镇街所有的职能也不一样。镇街的行政职能不应该只按照行政级别来划分，也可以尝试根据区域的实际发展需求来进行微调，为顺德打造一个适应外部发展环境的内部结构。