土地复垦劵制度 会抬高房价吗？

土地是财富之母，土地制度的安排很大程度上决定了社会财富的生产与分配机制。近日，河南郑州推动的一场土地制度变革引起关注。按照当地国土资源部门的要求，从2017年1月15日起，房地产企业要参与竞拍商品住宅用地，必须“持券准入”，即必须在购买与出让土地同等新增面积的“复垦券”之后，才能参与土地竞买。复垦券竞拍起始价为16万元/亩，封顶价为30万元/亩。在一场竞拍后，复垦劵被抢购一空，成交价均达到30万每亩。“羊毛最终出在羊身上”，很多人担心，增加的土地成本将最终转嫁到购房者身上。

2016年7月26日，郑州，尚未开发的土地上，一些航模爱好者正在练习操控飞机模型。

事实果真如此吗？在房地产市场高热不退的背景下，当地究竟意欲何为？如果这种制度进一步推广，将带来何种后果？

“一石多鸟”：重庆地票制度的简易版

目前这一制度的真正含义还未呈现出来。但从当地实践和官员解读看，笔者能大致了解这一制度目标和运转逻辑。所谓复垦券，其实是指，在符合国家规定条件的地区，扣除自身安置用地后，农民和村集体通过腾退宅基地及其他农村集体建设用地所节余出的农村建设用地指标。在郑州，地方政府要求企业购买复垦券，实质是要求他们购买相应的建设用地指标。之所以产生如此制度规定，显然与中国特殊的土地管理制度有关。

众所周知，在人多地少的资源约束下，由于面临保护耕地的压力，我国实行的是最严格的耕地保护政策。为防止地方政府过度转化农业用地，国土资源部每年都会根据各个省经济发展情况，统一分配建设用地指标，之后再由省国土部门分解到各个市县政府。但是，与经济发展所需要的建设用地相比，分解到的指标往往满足不了区域经济较好地区的用地需要。

为了解决这个难题，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。就是说，在地方政府获得的正常用地指标之外，如果其能复垦出一定面积的耕地，那么地方政府就可以据此增加相应的建设用地指标。如此，既保证耕地面积不减少，又解决了地方政府自身的燃眉之急。

郑州推行复垦券的目标和意义或许正在于此。通过市场交易赋予建设用地指标相应的价格，从而能激发村集体和农民退出宅基地和集体建设用地的积极性。之后，通过土地复垦，郑州市能获取建设用地的指标。其实，不只郑州，当前全国范围内正在开展的由地方政府推动的“农民上楼”或“村改居”的运动，其主要目的同样是力图通过农民居住空间的转换获取结余出的建设用地指标。

但是，不能将复垦劵的出现，简单看做地方政府的自利行为。其还可能具有更深远的多层意涵。按照当地政府部门的说法，通过将资金返还给复垦的实施方和搬迁农民，这项制度能实现以城带乡、以工哺农、城乡统筹的目标。事实上，通过购买复垦劵，企业的一部分收益转移到退出土地的农民那里。由于是在全省范围内交易，对于处于偏远山区、经济收入不高的农民来说，在退出宅基地后，将获取一笔收益，从而能为自己的身份转换提供资金支持。可以预见，如果这项制度实施得当，其具有重要的民生意义。

不仅如此，对房地产市场而言，这项改革的效果也值得期待。短期来看，房产企业既支付土地成本，又要竞拍土地指标，这增加了用地成本。但从长远来看，如果这项制度能够刺激农民退出宅基地和集体建设用地，建设用地的供给指标将大大增加，土地竞拍的激烈程度就可能下降。这不仅不会提升房价，反而有可能降低非核心地段经营性土地的成本，抑制房价过快上涨。

至此，我们不难发现，这种制度似曾相识，依稀具有重庆地票交易的色彩。在重庆的土地交易中，农民通过退出宅基地可获得地票，而用地方要想获取土地就必须购买地票，地票的收益得以产生。据统计，在过去6年，重庆累计交易地票15.26万亩，成交额307.59亿元，成交均价稳定在20万元/亩左右。通过地票制度，郊区尤其是偏远地区的农民获得了实实在在的利益，重庆农户能一次性获得10万元左右的净收益。而且，与郑州相比，重庆的改革的力度和深度都远超前者：一方面，重庆将所有的经营性土地都纳入地票交易的范围，另一方面则建立了正式的土地交易所以及完善的制度规范。在这个意义上，郑州目前的改革只能是重庆地票制度的简易版本。

然而，这并不意味着郑州要在短期内加大改革的力度，在更广和更深的领域学习重庆模式。因为，制度的成功不仅取决于地方政府的意志，更取决于制度与其所嵌入的经济与社会基础是否相适应。就这项制度而言，其正常的运行取决于两个条件：一是用地企业必须具有购买地票或复垦券的积极性和持续动力；二是农村必须具有退出土地的良性机制。这两项条件与当地的城市化和基层治理水平密切相关。如果不考量这两项条件对制度运行的制约，改革就可能失败。

复垦券为什么值钱？

在郑州，复垦券最终都是以政府较高限价30万成交。复垦券没有任何实物价值，只是一个指标交易，缘何能价值30万元呢？其实，用地方要获取的是可以用于经营的土地，复垦劵的价格只是旺盛的土地需求的反应，复垦券是“末”，具有竞争性的土地才是“本”。在这一点上，复垦劵的范围仅限于竞争性较强的商业和住宅用地，没有扩大到所有经营性用地的领域，这恰恰是保证复垦券具有价值的重要基础。

从当前土地交易的现实看，在广大中西部城市，除去商业和住宅性用地，其他经营性土地，尤其是工业土地的使用，基本不具有竞争性。特别是在招商引资的背景下，工业项目都是地方政府大力引来，地方政府往往要想方设法降低工业土地的价格。也就是说，在资本和土地二者中，这些地区稀缺的是资本，而非土地。因此，如果复垦劵过多，将导致土地供应增加，而地方经济又很难在短期内消化复垦券和土地。这意味着，复垦券只能留在政府手中，无法落地，其本身也将一文不值。在这种情况下，如果强制性要求用地企业必须购买复垦券，那么在激烈的地域经济竞争环境下，大型的工业项目完全可以另选它地。在重庆，由于所有经营性土地都纳入地票交易，土地的非竞争性使得地票的价格难以产生：一方面企业缺乏购买地票的积极性，另一方面农民手中的地票无法兑现，只能依赖政府的转移支付，地票制度运行中的困境正需要后来者引以为戒。

在商业和住宅用地的使用上，土地的溢价率较高，这使得土地的竞争性较强。但在城市内部，商业和住宅用地的竞争性却不均匀。在城市的中心地带，住宅和商业用地具有较强的竞争性，而在偏远的城郊以及城市新区中的土地供应中，资本仍然稀缺。在这种情况下，土地交易遵循的并非一种市场机制，而往往需要行政力量介入。比如，需要地方政府的积极性的主动招商行为，并常常要用优惠的土地价格和税收减免等手段才能吸引到大型房地产企业到来，进而带动周围的土地市场和城市化的发展。否则，出于对市场风险的担心，房地产企业缺少进入这些偏远地带进行开发的动力。在土地本身没有竞争的前提下，土地指标交易的价格就无法产生，指标交易只能是空谈。

事实上，与重庆类似，郑州近年来虽然呈现快速发展的势头，但经济活跃程度还远不及北上广深等一线城市。这种状况也是中西部很多城市的普遍现状。因此，在这种背景下，土地的指标交易必须保持在一定的土地范围之内。如果盲目乐观，不能思量制度背后的条件约束，改革失败在所难免。在这个意义上，谨慎的改革并非源于魄力的缺乏，而是与当地城市化的水平和层次相适应的表现。

复垦劵的扩大化可能带来风险

如果说，复垦劵制度的运转一端要保证企业具有购买积极性，那么另一端则要防止农民和村集体退出土地的积极性过高。从数据上看，郑州市总面积7446平方公里，市区面积1010平方公里，建成区面积只有437.6平方公里，总人口956.9万人，市区人口600余万。可以看出，与一线发达城市周边较高的城镇化程度不同，郑州、重庆等城市虽然体量较大，却是一个被大面积农村地区包围的都市。改革对盘活当地农村的集体土地具有重要的意义，但是如此庞大的农村人口和农村土地也意味着当地具有大量的潜在退出土地，进而有可能产生巨大的土地复垦指标。

不仅如此，当地在运用城乡建设用地增减挂钩的原理时，突破了现行挂钩项目“拆旧区”和“建新区”在县域内点对点的挂钩方式，而采用“跨区县、指标对指标”的模式，实现了城乡建设用地指标远距离、大范围的空间置换。按照当地政府部门的说法，复垦指标能在河南全省范围内交易。在城市近郊的地区，由于分享城市的辐射效应，农民和村集体不需要参与指标交易，就可获得土地的增值收益。而在偏远的农村地区，如果没有这项制度，他们不可能实现土地非农收益的变现。于是，随着改革进一步推进，如果不能控制退出土地的总量，即使只有小部分比例的农民退出宅基地，那么在人口众多的农业大省所形成的建设用地指标仍将是巨大的，包括郑州在内的河南省内城市，几乎很难在短期内消化。

如果说出于谨慎考量，多数农民不会因一时的经济诱惑而在生活保障还没有建立起来的前提下退出宅基地的话，那么作为复垦实施方的地方政府和村委会，在助推农民退出宅基地和搬迁方面，则可能具有更高的积极性。

在重庆，围绕着地票的收益，村集体和农民的分配比例为15:85。虽然郑州就此还缺乏明确的分配方案，但无论如何，村集体的利益在现有的治理结构和产权制度下是不容忽视的。正是能够获取相应的利益，从全国范围内看，在推动农民搬迁、集中居住的运动中，地方政府和村集体一般都扮演积极推动者的角色。

从复垦土地来源看，一部分是集体所有的公共土地，如原来的乡镇企业用地、废弃的小学、卫生站等。对这部分土地，由于纳入复垦将出现巨大收益，而能否纳入复垦又取决于地方政府以及村委会的决定，可以预见，如果不加以适当限制，大批量此类土地将进入交易中。复垦土地的另一部分来源，则是农民的宅基地。与集体公共土地不同，农户宅基地面积较小，一家一户的退出，无法产生可复垦耕地。尤其在河南这样人口密度较大的省份，要进行复垦，就必须实现某块区域农民的集中退出。在农民家庭之间的经济能力不同、发展预期不同的条件下，居住在某块区域的农民，很难达成这种集体退出土地的行动。为实现整体的退出，地方政府和村委会就可能对不愿搬迁的农民进行强制性动员。一方面，这将可能引发严重的干群冲突和矛盾。原本想给农民输入资源，但资源的输入反而引发矛盾和抗议，这种局面将完全出乎制度设计者的预料；另一方面，随着权力过度介入，这将进一步增大退出土地的面积和数量，由此加剧土地供过于求的失衡局面，最终导致制度改革的失败。

因此，土地制度的变革必须要妥善处理其所牵扯到的复杂利益关系，要防止出现改革扩大化的倾向，防止改革被某些单位所利用。在这个意义上，能否稳健地推动变革，决定了这项制度创新的成败。

结语

土地制度关系国本，而随着经济社会的发展，原本的土地制度已经表现出了诸多的不适应问题。为此，我们欢迎土地制度的创新性改革，但改革的风险和方式应该被恰当评估。如果没有通盘考虑，即使善意的改革，也可能引发极其负面的后果。毕竟，历史已经并将继续证明：土地制度的任何改革往往牵一发而动全身。