发展社会住房是解决穷人住房的根本出路

　　作为美国房价最贵地区之一的伯克利，在诸多可承担性住房政策探索之后，终于走上了第三条道路，即发展社会住房，解决穷人住房问题。

　　社会住房现在已经成为伯克利市可承担性住房的中坚力量。目前，伯克利市有数量可观的非营利组织建房和合作社建房，其中，非营利组织建房1800套，与最主要的联邦住房政策“Section 8房租补贴计划”所资助住房的数量相当。

　　那么，伯克利是如何走上社会住房这一第三条道路的呢？作为伯克利市可承担性住房领域经验与知识最丰富的人之一，伯克利市租金稳定委员会副主任史蒂文·巴顿?穴Steven Barton?雪就此接受了我的采访。

　　解决高房价的政策探索

　　问题还要追溯到湾区的高房租上。旧金山湾区是美国房价最贵的地区之一，一居室房租高达1200美元／月。而另外一个城市，波特兰市一居室房租为700美元／月。是因为湾区的公寓比波特兰的好很多吗？不是的。是因为湾区的土地价值更高；湾区的人口增长过快，便宜的旧房子供应不够。

　　伯克利最初实行强租金控制，不允许租金上涨。强租金控制的运行模式与水、电、气等公共服务产品的运行模式相似。这些产品都具有自然垄断性，建造传输系统（或住房）的初始成本非常高，但是，一旦建造成本摊清之后，传输水、电、气（或者提供住房服务）的成本就非常低。

　　但是强租金控制后来被加州政府否定了。现在的适度租金控制（即租金控制从租户入住开始实施，一旦租户搬走，租金可以恢复到市场水平），加上“无正当理由不得驱逐租户”的配合性措施，能够给租户创造一种类似于自有房者通过房贷所获得的稳定。

　　那该怎么办呢？伯克利市几乎尝试了在美国能找到的各种住房计划。比如，市里有由住房管理局运营的“Section 8住房券计划”，支持了大约1800户贫困家庭。但是，全市的非学生贫困家庭约有8000户，住房券只能资助不到四分之一，其余的只能在漫长的候补和摇号中等待。

　　伯克利也尝试过公共住房。但是，建造于80年代的公共住房仅有75套，因为长期资助不足导致运营亏损，最后不得不卖掉了。

　　伯克利也尝试过开发商建房。结果发现，就算政府提供了开发资助，开发商在掘完排名前列桶金后，常常很少有动力将合作维持到底，因为它更注重项目的前期和短期回报。即使坚持到了合作结束，如何继续维持这些住房的可承担性，仍是一个巨大挑战——城市因此不得不编制“保护清单”来加以应对。

　　找到第三条道路

　　但是，正是从这些可承担性住房政策的探索中，尤其是公共住房和开发商建房的种种问题中，伯克利找到了解决穷人住房问题的第三条道路，即私人的、非营利的社会住房形式。

　　首先，社会住房属于私人所有，不会像公共住房那样受“敌视”。史蒂文·巴顿认为，美国的公共住房不太成功的一个原因，是美国的政治对“公共”充满敌意，使得公共住房在政治变迁面前非常脆弱。而社会住房属于私人所有，因此受美国私有财产权的保护。

　　其次，社会住房虽然属于私人所有，但它是非营利的，与开发商建房的趋利追求不同。在对开发商建造可承担性住房进行保护时发现，通过非营利住房组织和有限权益合作社将这些公共资助正在过期的大楼买下来，转成非营利所有权，是保持其可承担性的一个重要途径。

　　社会住房具有诸多优势。在遇有政治变迁的时候，在要求政府退出的压力下，租金控制和租金补助可能被削减甚至废除，但是，由非营利组织拥有的土地和住房，作为一种私有产权受到宪法保护；政府对新开发的资助也可能断掉，但是大多数的非营利组织和他们的可承担性住房会被保留下来。而且，社会所有权还会降低租金补助的需要，因为它旨在为穷人提供住房，会首先将费用降下来。

　　社会住房：所有权＋建设拨款

　　社会住房的基本经济特征，就是将非营利的所有权和建设补助相结合，提供性的可承担性住房，然后按需（而非市场能力）分配。

　　在伯克利，这主要包含三种所有权形式：

　　一是非营利住房组织所有（nonprofit housing corporations）。这是一种私人的慈善组织，由董事会进行治理（董事会包括或者不包括租户）。

　　伯克利有三家最主要的非营利住房组织，RCD（Resources for Community Development，或叫“社区发展资源”），AHA （Affordable Housing Associates，或叫“可承担性住房联营”），和Satellite Housing Inc.（或叫“卫星住房社团”）。其中，RCD和AHA都是综合类住房组织，为穷人、残疾人、流浪汉等各种不同弱势群体建房。Satellite Housing Inc.主要提供老年人住房。伯克利最近几年完成8个可承担性住房项目（共400套住房），其中RCD 和AHA各完成了3个项目（分别为198套和121套），Satellite Housing Inc.完成了一个项目（共80套）。

　　二是有限权益合作社（limited－equity cooperatives）。这是一种住房产权形式，由合作社成员共同拥有和运营财产，但是，当成员退社时，不能兑现其财产的市场价值增值。

　　目前，伯克利有9家这样的合作社，拥有几百个可承担性住房单元。我采访过的“帕克街合作社”（Parker Street Cooperative），因位于伯克利分校往南不远的帕克街上而得名。它拥有24个住房单元，合作社每个成员拥有一份股份，藉此排他性地占有一套公寓，但是退社时，只能拿到当时入社的份子钱加利息，不能兑现自己所占有公寓的市场价值的增值?穴因此叫“有限权益”?雪。但是合作社每月住房支出非常少，只有475美元，只及周边房屋租金的三分之一。

　　但史蒂文·巴顿?穴Steven Barton?雪指出，除纽约外，这种合作社形式在美国没有得到长足发展，主要是因为合作社中的每户没有独立的产权，只能通过所拥有的股份使用一个公寓，因此不容易拿到住房抵押贷款。

　　第三种所有权形式叫土地信托（land trusts），它以私人基金的形式，买下土地，并性地拥有其所有权，然后将地面大楼出售，这样就将大楼与土地分离开来，使其会从土地价值的升值中获利。一个通常的做法是将土地使用权99年出租，进行租赁的一个前提是保证住房性可承担，并对可承担性住房项目进行持续监管。

　　除了非营利所有权保证住房的可承担外，社会住房还需要建设拨款资助来降低房租。这是因为，住房是一个资本密集型的商品，需要大额初始投资进行购买或者建造。如果最初的开发成本不进入房租，或者主要使用公共资助而非商业贷款，就能有效降低社会住房后来的运营成本支出，房租也就能明显降低。