楼市长效机制建设着力点在盘活存量土地

为适应不同城市的经济转型进度，适当调整工业用地转住宅的供地政策，调整工业用地投入产出考核体系，划定强制退出的红线，市一级政府完善对区一级、街道一级绩效考核等，都是盘活存量这一楼市供给侧长效机制建设必须考虑的内容。

上周的政治局会议在分析研究2017年经济工作时提出，要加快研究建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展长效机制。确实，社会各界对建立房地产长效机制的呼声很强烈。近期再次从需求端打掉流动性和购房需求来调控楼市，尽管短期效果显著，但这是勉强降温。稳中求进上升到治国理政的高度，意味着宏观政策将在稳定现有框架的前提下适调。因此，解决市场积弊及对经济金融的掣肘还需长效机制。

房地产长效机制，2013年3月27日的国务院常务会议上就提过。2015年4月30日的中央政治局会议提出“要完善市场环境，盘活存量资产，建立房地产健康发展的长效机制”。但对房地产长效机制的概念和内涵，业内显然还无共识，甚至有人将调控长效机制等同于房地产的长效机制。

长效机制是保持市场长期健康稳定发展的一揽子稳定制度，楼市健康发展，可从住有所居、供求平衡、市场秩序良好、与经济和金融的关系得当等几个角度去衡量。由此，建立基本住房保障制度，确保困难人群住房需求；完善土地供应制度，顺应需求向大城市集中的城市化趋势，疏通供地渠道；重构监管制度，比如区分改善型需求和投机需求的信贷征税制度，建立诚信体系来规范市场基础秩序；完善税收制度，比如推进房地产税制改革，降低地方楼市依赖，增加持有环节成本以调节需求；确保上述制度执行的不动产统一登记和数据基础等，都可以是长效机制的内容。但是，每个方面何时推出、具体内容和执行路径等又有很大不确定性。

一方面，上述长效机制的内容，在推进过程中或面临重重阻力、或时机不成熟、或相互牵制；另一方面，尽管近期政治局会议淡化了GDP增长区间，明确要求“三去一降一补”的供给侧改革任务有实质性进展，并将明年定为“改革深化年”，“稳中求进”的总基调从经济领域提升到治国理政的高度，意味着在稳增长的前提下推进改革，鉴于货币偏宽松和财政积极的调控组合已持续数年，受通胀、本币贬值、债务和楼市风险等多种因素阻滞，明年货币宽松和财政积极的政策空间很有限。

甚至，有经济学家认为，若明年经济下行压力大，楼市调控能持续多久还是个问号。因此，2017年长效机制建设会坚持“有所为和有所不为”的灵活姿态。经济增长和改革在现有政策框架下，按改革系统性和协同性推进的原则，盘活大城市存量土地，将成中期内长效机制建设的重点内容。笔者认为，盘活存量土地，既是楼市供给侧领域亟待推进的改革，也是稳增长的抓手，更契合政治局会议提出符合国情和适应市场规律的长效价值建设的原则。

目前，我国城市化进入下半场，即大城市化或“都市圈化”。相应的，大城市要增加住宅用地供应。只是，近年来京沪穗深等超大城市住宅用地年度计划完成率仅60%左右。在房价急涨的今年1月至10月，京沪穗深住宅用地仅供应建筑面积1278万平方米，同比下降51%。以上海为例，据《上海市城市总体规划（2016-2020）》，2016年至2020年，上海规划建设用地将“负增长”，规模从3226平方公里减到3185平方公里；2020年至2040年，规划建设用地将控制在3200平方公里以内。

严控大城市新增用地，并非“逆城市化”，而是内生性增长战略下，倒逼城市加速盘活存量用地的结果。京沪穗深第三产业和现代服务业增加值占比早已超过60%，金融业、互联网、创意文化等已成主导产业，但仍保留了大量工业用地。2008年至2015年，我国逐步进入了后工业化时代，但新增工业和住宅用地占比分别为33.8%和21.5%，而国外工业和住宅用地占比分别为15%和30%，今天发达国家的首位城市工业和住宅用地占比分别在6%和40%以上，而京沪穗深存量工业用地占比在30%左右。

工业用地占比高，容积率低（上海10层以上工业建筑占比仅30%），甚至批而未建，积聚程度低（上海工业规划区内工业用地积聚率仅30%），在于城市各级政府（包括街道）低地价招商引资无序化、GDP政绩导向，特别是用地主体（多为低效国企）不思转型，等待政府高价收储造成闲置等原因所致。因此，大城市不缺地，京沪穗深中心区常见低效用地，关键是存量盘活困难。继续供应新地，城市功能和空间结构混乱，生产性和生活性交通相互干扰，公共配套压力等有增无减。

目前，盘活存量在地方政府和用地主体之间存在激烈博弈。站在政府角度，当然希望借着新一轮国企改革的主导权，将土地收回来后“招拍挂”出让。无论从新增发展空间，还是土地出让收入，这都是上上签。但站在对方的角度，总想要赶在政府出手前顺应区域规划，启动自我改造以挖掘土地红利。近年来，借助创新创业东风，京沪深等大城市掌握土地的企业纷纷成立地产子公司，向创新型产业用房、创意园区转型。但考虑到存量以及在建部分，一窝蜂涌入也会造成商业办公用地过剩。

盘活存量土地，若转向住宅，则规划和用途管制横亘在面前，如要突破，要么企业补缴巨额土地出让金，要么政府收回后重新“招拍挂”，这对很多企业来说不可承受，遂造成缺地与闲置并存的局面；转向商业办公，成本较低、手续简单，但商办领域也已过剩。看来，挖掘供地潜力，尤须打破政策和利益的掣肘。因此，为适应不同城市的经济转型进度，适当调整工业用地转住宅的供地政策，调整工业用地投入产出考核体系，划定强制退出的红线，市一级政府完善对区一级、街道一级绩效考核等，都是盘活存量这一楼市供给侧长效机制建设必须考虑的内容。

（上海证券报，作者系深圳市房地产研究中心高级研究员）

新闻来源：金融界