江苏"强镇扩权"改革红利释放 将扩大改革范围

编者按：随着城市化、工业化进程的加快，各地催生了一批产业集聚、人口集中的经济发达镇，也造成了既有行政管理体制难以适应现实发展的要求。2010年，继中央在江苏选取4个乡镇进行经济发达镇行政管理体制改革试点后，江苏省又选取16个镇作为试点。这项改革走过6年余，成效如何？值中办、国办印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》之际，人民网近日走访了如皋市长江镇作为聚焦改革成效的样本。

春节临近，在如皋市长江镇上经营烟花爆竹门市部的吴海峰，迎来了一年中的旺季。不过，他不用为销售许可证的年检费神了，这项手续已经从曾经耗时20多天变成了现在的“分分钟”办妥。事实上，包括项目投资、行政执法、民生服务等在内，长江镇的政府办事效率近年来得到了大力提升，而原因即在于它推行的经济发达镇行政管理体制改革。

2010年10月，江苏省在国家选定吴江盛泽、张家港张浦、江阴徐霞客、兴化戴南4个镇列入行政体制改革试点基础上，另划定16个镇作为全省经济发达镇行政管理体制改革试点，长江镇即在其中。长江镇规划面积176平方公里，总人口逾20万，拥有国家一类开放口岸如皋港，镇港合署办公，经济发展实力雄厚。

数据显示，2016年，长江镇完成全部工业应税销售274.3亿元，同比增长29.7%；完成服务业应税销售490亿元,同比增长91.03%；新开工重大项目31个，完成工业项目投入82亿元。在该镇党工委副书记、镇长，如皋港区党工委书记、管委会主任顾留忠看来，长江镇实力从强到更强的过程，与行政管理体制改革红利充分释放不无关系。

江苏省编办相关负责人在接受人民网采访时表示，江苏在推进经济发达镇行政管理体制改革过程中，通过实行“扁平+统筹”式整合，创设“前台+后台”架构，推行“集中高效审批+综合行政执法”，尝试基层执政资源配置新路径，探索基层政府运行新机制，开创基层政府管理服务新模式，改革试点取得了明显成效。近日，记者对长江镇进行了走访调研。

权限多了，要避免任性执法

吴海峰的烟花爆竹门市部之所以那么快办好年检，源于镇综合执法局的监管工作做在了平时。据了解，该局工作人员每月到店里检查一次，检查合格即能评为A级；连续24个月全是A级，两年一次的年检只要两分钟就好了。当然，镇综合执法局有权做这个工作，则是因为获得了上级授权。管理权限下放是经济发达镇行政管理体制改革的重要内容。如皋港区党工委委员、长江镇综合执法局局长陆荫告诉记者，改革前该局只有176项权限，如今承接的权限已达千余项。

“改革是不得已而为之，势在必行。”陆荫举例，伴随如火如荼的镇区、厂区建设，渣土车抛洒滴漏现象严重。“就是这么一个简单的违法行为，镇一级的城管部门没有处罚权，而长江镇距离如皋市区有45公里之遥，等市城管局派人赶来，渣土车早就没了踪影。”

顾留忠认为，经济发达镇行政管理体制改革是由内在需求推动的。“在发展过程中，企业和老百姓对政府的服务效率和服务能力有了更高的要求，可原先的行政审批和行政执法职能都在市政府各个部门，导致我们经济总量大，但在管理服务过程中能力很小，效率跟不上，就像大脚穿小鞋，小马拉大车。”他说，长江镇面临的推动城市发展和社会管理的压力与传统的乡镇不一样，“基础设施要自己投资建设，外来人口来打工生活，我们要提供教育、卫生等配套的公共服务”。

改革排名前列步是部门瘦身扁平化，将原“七所八站”共34个部门整合为“一办七局两中心”共10个部门；同时从如皋市级11个部门承接1363项行政权力；打造便民服务中心、综合执法局和社会管理服务中心“三大平台”。其中，综合执法局承接的市级部门下放处罚及强制类事项多达1238项，涵盖城管、安监、住建、建工、人社、体育等涉及人民生产生活的各个方面。

“一些地方的所谓综合执法改革，就是让不同部门的工作人员坐在一起办公，实际还是各自为政。”陆荫改革之初就认识到，必须通过联合整治、较大限度融合，改变“多头执法”和“九龙治水”问题，实现“一支队伍管执法”，将老百姓、企业和社会的诉求快速准确地处理好。综合执法局被赋予的权限数量猛增，人手却没有增加一个。“要扩编又要扩人，那就不是改革，还是老一套。”陆荫说，权力多了，工作人员的素质和能力并没有突飞猛进，反而容易让人产生权力膨胀感。

“首先要遏制任性执法，其次要让部门之间深度融合，信息互通，避免形成信息孤岛，不能让权力断链，让老百姓的诉求无处解决。”基于这两点考虑，镇综合执法局设立了数字指挥中心，汇集各类举报投诉信息，并构建了数字执法单兵作战系统，执法人员和要检查的企业都是从系统中随机抽选的。陆荫介绍，他们针对九大行业制定了对应的监管表格，让执法检查工作规范化、标准化，同时执法人员和指挥平台双向互动。“执法人员现场发现违法行为要处罚的时候，后台有法制人员同步审核，检查其所适用的条款是否准确，自由裁量是否符合标准。”陆荫表示，检查事项都在表格中罗列，跳不出这个范围，执法想任性都任性不了。

观念变了，提供保姆式服务

前不久，安徽小伙子牛冬到长江镇便民服务中心办营业执照，他带着身份证和租房合同，在柜台上领了一张“个体工商户开业登记申请书”，经现场查询没有重名当天即受理完成。而在过去，个体工商户办理营业执照要跑多个部门盖章。“家人都在镇上的东升国际石材产业园上班，我准备在那附近开家小吃店，生意应该差不了。”牛冬满怀憧憬。

当地一家人力资源公司的负责人薛桂芬，从公司驱车只要几分钟就能到便民服务中心。“有了这个中心，我们办理人社业务的效率提高很多。”她记得，从前办理这些业务需要开车40分钟去如皋市区，到了那儿还得排队等，现在几乎是随到随办。

长江镇党委委员、副镇长、便民服务中心主任张小建介绍，中心统一受理、集中行使镇政府原法定事项和市级机关下放的行政审批、行政许可、便民服务类行政权力，推行一站式便民服务模式，实现了“一枚印章管审批”。除了一个镇级便民服务中心，长江镇33个村、社区全部建立便民服务室。“小事不出村，大事不出镇，打通服务群众的最后一公里。”张小建表示。

记者注意到，便民服务中心二楼十几个窗口的主要服务对象是企业，从立项到建设的各个环节同样可以实现一站式办理。对此，东升国际石材产业园企业服务中心负责人黄杰深有体会。

2012年冬，长江镇被福建石材行业的多家企业相中，筹建石材产业园。次年，园区一下子集体开工30多个企业，黄杰逐渐感受到长江镇的行政服务效率之快。“原来，企业进驻园区要经过项目备案、立项审批、用地规划许可、工程规划等多个环节，涉及发改、国土、规划、建设、消防等至少8个部门，没有两三个月时间根本跑不下来。”黄杰说，改革后这些环节没有减少，但都集中在镇便民服务中心办理，资料齐全的话不会超过1个月。

“现在，经济下行的压力不小，企业拿出真金白银投资都不容易。办事的行政成本、资金成本和环境都是他们要考虑的。”张小建说，中心窗口的工作人员分工联系长江镇各大园区，对于亿元以上的大项目，都有专人主动跟踪指导、规范审批，将服务做在前面，为企业节省时间、提高效率、节约成本，这和之前政府工作人员坐等企业上门的观念大不一样了。

“长江镇投资环境好，去那儿投资吃不了亏。”南通新鹏飞石业发展有限公司总经理朱少华是福建人，2014年到石材产业园投入1.5亿元，尝到保姆式服务后到处现身说法，吸引了一批人到长江镇抱团发展。仅仅几年功夫，这个镇从无到有造出一座年营业额500亿元的石材城。目前，石材产业园生产区落户企业36家，20多家投产，投资总额40亿元；100多个商户入驻20万平米的展销贸易区。

经验有了，将扩大改革范围

记者从江苏省编办获悉，经济发达镇改革试点取得了明显成效。以昆山市张浦镇为例，作为首批高级经济发达镇改革试点镇，该镇便民服务中心把305项行政审批和服务事项分为“投资建设”、“生产经营”和“民生服务”三类，再造行政流程，实现了行政审批和服务的“大提速”，平均办件时间缩短至2.8个工作日，按时办结率100%，比县以上提速50%以上。

资料显示，2012年至2015年，江苏省20个试点镇地区生产总值年均增长15.3%，公共财政预算收入年均增长20.4%，服务业比重年均增长6.0%，规模以上工业增加值年均增长17.4%，固定资产投资额年均增长18.7%，明显高于全省乡镇平均水平。同时，改革有效降低了行政成本，20个试点镇共减少内设机构58个，精减约33%；镇级财政供养人员与2012年相比共减少74名，下降2.29%。

2016年7月，江苏省编办邀请南京大学、省委党校等专家学者，对改革试点工作进行第三方评估。江苏省行政管理学会副秘书长、省委党校教授凌宁担任排名前列评估组组长。在凌宁看来，江苏在这场改革中有三大创新值得一提：一是采用“确认+交办”式放权，赋予基层政府新功能。截至2015年底，江苏20个试点镇平均每镇被赋权600多项。二是创新了基层政府的组织架构，打破了行政机构与事业单位的界限，综合设置10个以内职能机构，机构数量比原来减少了2/3以上。三是创设“前台+后台”的架构，把直接与基层群众、企业和其他社会组织打交道的职能交给镇综合执法局和便民服务中心等前台机构，其他机构作为后台，将复杂内部消化，把方便留给万户千家，形成了前台为群众服务、后台为前台服务的新格局。这一组织架构和运行机制既不同于一般乡镇，也有别于县以上政府，是改革试点创造的一种新范式。

凌宁建议，改革中取得的成功经验要固化，这就需要将政府的服务标准、执法标准进一步规范化，并完善相关的法律法规。此外，苏南苏中苏北的改革表现参差不齐，苏南明显优于苏北，要研究欠发达地区行政管理体制改革走向，否则差距将越来越大。记者从省编办获悉，江苏将以经济实力强、吸纳人口多、人文特色鲜明为基本标准，在国家重点镇、省重点中心镇和经济较为发达的乡镇中，分期选择确定一批镇，逐步扩大改革范围。

“十三五”规划纲要提出，把具备条件的特大镇加快培育发展成中小城市。记者注意到，2016年4月《关于印发江苏省国家新型城镇化综合试点实施方案的通知》要求，加快发展中小城市，支持有条件的地区开展小城市培育试点，合理增加城市数量，完善大中小城市体系结构布局。推广经济发达镇体制改革试点经验，赋予吸纳人口多、经济实力强的镇同人口和经济规模相适应的管理权。

凌宁认为，“镇改市”为新型城镇化设计了一条新路线。照此思路，城市基础设施建设将强化，公共服务能力也能提升，从而有更多的农民留在镇级市，防止乡镇空壳化。但要注意的是，“镇改市”要强化顶层设计，要符合国情省情，也要符合本地实际，“乡镇那么多，不同区域有不同的产业结构和文化特点，不能一窝蜂搞成一个样。”