地方债第三轮扩张：政府购买服务财政支出猛增

导读

“我们存量债务如果是1 的话，2015-2016年间通过购买服务和PPP举债规模在1.5到2之间，实际上现在债务余额相当于2.5至3之间。”华东省份一地级市债务办负责人对21世纪经济报道记者坦言。

新《预算法》自2015年初实施至今已近两年。按照该法及43号文的要求，2015年以后融资平台应剥离融资功能，不再新增政府债务。不过出于稳增长需要，在政府债券之外，地方政府仍在通过平台融资，融资平台大有卷土重来之势。

今年10月中旬，财政部下发紧急通知，要求开展融资平台债务统计工作，摸底2015年以来的新增债务数据。这项工作已在10-11月间开展并上报统计结果，不过目前主管部门并未公布统计数据。

21世纪经济报道记者多方采访了解到，融资平台通过银行贷款、债券、信托等传统融资渠道形成的债务余额有所减少。不过地方政府通过政府购买服务、PPP项目形成的财政支出责任规模猛增。后者虽不属于政府性债务，但是支出规模过大依然会带来财政债务风险。

“我们存量债务如果是1 的话，2015-2016年间通过购买服务和PPP举债规模在1.5到2之间，实际上现在债务余额相当于2.5至3之间。”华东省份一地级市债务办负责人对21世纪经济报道记者坦言。

2009年“四万亿”政策刺激后，地方融资平台贷款余额大幅扩张。2010年监管层控制平台贷款后，以信托为代表的影子银行向融资平台“输血”。2015年后，地方政府融资转向政府购买服务和PPP。

7年间，虽然监管层对融资平台的监管日趋严格，但地方政府融资仍经过三轮不同形式的扩张，并且方式更加隐蔽。这也显示出地方政府债务问题处理的复杂及艰巨。

融资平台债务余额减少

财政部等部门此前亦多次对融资平台债务进行统计，并在2014年末对融资平台存量债务进行清理甄别，将债务区分为政府债务和政府或有债务。同时，财政部通过地方债务管理系统能够监测到地方债务余额。

“和以往年度的债务调查统计工作要求相比，此次地方债务统计调查的口径更全面。”江浙地区一财政局负责人对21世纪经济报道记者表示。

具体而言，本次调查统计对象全覆盖，不仅涉及融资平台，还纳入国有企业和事业单位；二是调查内容全覆盖，除地方政府债券外的所有涉及政府支出责任的举债融资行为，都是此次调查统计内容，如PPP项目、政府购买服务等。

21世纪经济报道记者获得的一份统计表显示，统计要求汇总融资平台、国有企业、事业单位三类机构多个渠道融资的债务余额，以及需单独列示需要财政性资金偿还的债务余额。时间节点分为2014年末、2015年末以及2016年9月末。

21世纪经济报道记者采访了解到，2016年9月末融资平台的债务余额很可能呈现下降趋势。

东部省份一省会城市债务办负责人对21世纪经济报道记者表示：“就我们而言，银行贷款、债券等债务融资工具、非银金融机构融资余额下降，供应商应付款变化不大，从企业借款余额下降，因此债务余额总体下降。”

四川省一融资平台负责人则表示，我们平台主要通过银行贷款、信托等传统方式融资，相比2014年的规模已经减少。“（债务）有多少，报多少。”他说。

21世纪经济报道记者根据各省发债说明书梳理，在公布数据的28个省份中，14个省份2015年末政府债务余额相比2014年末下降。其中上海降幅较大，下降782亿，降幅为16.04%；在公布政府性债务（包含政府债务和政府或有债务）的6个省份中，5个省份2015年末政府性债务相比2014年末有所下降，其中上海政府性债务下降1884亿。

融资平台债务余额减少的一个重要原因在于置换债的发行。具体而言，由融资平台代政府融资的债务转移到财政部门，融资平台的债务余额相应减少。

湖北省一县级市融资平台负责人介绍，从2015年下半年，平台融资已经明显放松。今年比去年更松，其间新增一些融资，主要是企业债6个亿，但通过政府债券置换了一类债务8个亿，平台整体的债务余额反而减少了。

PPP和政府购买服务规模大涨

“债务置换后融资平台债务系统内的余额减少，平台的包袱轻了，债务压力都转移到了财政部门。”前述华东省份地级市债务办负责人对21世纪经济报道记者表示，“实际上，政府债务增加不少。”

增加的债务负担主要来自于政府购买服务和PPP。在PPP项目中，财政负有股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等财政支出责任。

对于政府购买服务的运作模式，辽宁省一区县融资平台负责人向21世纪经济报道记者介绍，政府通过招标确定中标单位。如果平台中标，融资平台以相关合同向银行申请贷款。项目完成后，政府有关部门购买项目产权，平台公司收到资金用以偿还债务。

“政府购买服务项目主要还是当地国资公司、融资平台参与较多，PPP主要参与方是和当地没有关系的社会资本。”前述东部省份省会城市债务办负责人坦言，“政府购买服务模式下，融资平台贷款不会列入债务系统。”

这一定程度上也是融资平台债务余额减少的原因，但地方财政负担并未减轻。同时，政府购买服务等形成的财政支出规模无法通过地方债务管理系统监测。因此，此次统计中，财政部要求统计政府购买服务、PPP项目、政府投资基金等形成的财政支出规模。

多个地方政府投融资部门负责人对21世纪经济报道记者表示，通过政府购买服务、PPP项目形成的财政支出责任规模猛增，尤其前者增长迅速。

“我们存量债务如果是1的话，2015-2016年通过购买服务和PPP举债规模在1.5到2之间，实际上现在债务余额相当于在2.5-3之间。”前述华东省份地级市债务办负责人举例称。

他透露，当地地方债务系统显示债务余额100亿左右，政府购买服务形成的财政支出规模200多亿，PPP形成的财政支出规模约30亿。“这两个口子开太大。”他坦言。

“PPP项目还需在财政部门或发改委备案，购买服务直接拟合同没有约束，所以扩张更快。”前述华东省份地级市债务办负责人表示，“PPP项目需要对财政可承受能力进行评估，现在政府购买服务的财政承受能力也应该仔细评估。”

按照43号文的安排，PPP和政府购买服务本是中央支持的投融资方式。不过，在实际操作中已发生变异：PPP和政府购买服务经常出现政府回购和承诺收益的情况，如此则形成政府隐性债务。本次统计也要求统计政府回购和承诺收益的规模，但尚不确定其占比。

专项建设基金担保之变

此次统计也要求统计专项建设基金中财政支出的规模。之所以如此安排，源于地方政府对专项建设基金负有回购或者担保承诺。

专项建设基金创设于2015年8月。其操作方式为，国开行、农发行向邮储银行定向发行专项建设债券，然后利用专项建设债券筹集资金，建立专项建设基金，国开基金或农发基金采用股权方式投入项目公司。目前，前6批专项建设基金已投放1.8万亿。

21世纪经济报道此前报道，在专项建设基金大规模投放的情况下，基金入股了一些民营企业项目。出于风险考虑，国开基金和农发基金要求当地融资平台按约定回购基金持有的民企项目股权，民营企业则再向地方融资平台回购股权。地方财政系统人士则担心，由融资平台负责回购将增加地方政府性债务。

“以前设置融资平台回购专项建设基金，相当于把风险丢给地方政府，项目筛选并不是很严格。”中部省份一政策性银行人士向21世纪经济报道记者表示，“现在从严了，不论是民企还是国企，不能要求地方政府或融资平台担保或者回购，申报企业需要自己找（非政府）担保方。”

21世纪经济报道记者获悉，财政部已下发的《关于科学合理使用专项建设基金加强地方政府债务管理的函》称，为避免增加地方政府债务负担，在申报和使用专项建设基金过程中，地方政府及部门不得为基金项目提供本金回购、保底收益等任何形式担保。