通州：谁的城市副中心？

5月27日无疑是北京发展历史上的一个重要节点。

在当天的中央政治局会议上，通州作为北京城市副中心的定位正式确立。用北京规划委副主任王飞的话来说，“北京从建国以来空间布局调整这么大还从来没有过。”

王飞解释，通州定位从“行政副中心”升级到 “城市副中心”，除了市行政功能以外，通州还要承担重要的职能，这比以往定位更精确。

21世纪经济报道记者还注意到，与之前通州明确为城市副中心时相比，此番提法从“首都”城市副中心变为了“北京”城市副中心。

谁的城市副中心？

通州究竟是谁的副中心，这一措辞发生了微妙变化。

当2012年通州首次被赋予城市副中心定位时，官方一般将其称为“首都城市副中心”，时隔四年，城市副中心概念重提，通州区官网首页则写着“北京城市副中心。”

“如果通州是首都的城市副中心，那就意味着中央部委要搬至通州；如果通州是北京的城市副中心，那就是北京市政府机构要搬至通州。”中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯向21世纪经济报道记者解释。

很明显，现在通州是北京市的城市副中心，因为北京市政府未来要迁至通州。在汪玉凯看来，这实际反映出了首都和北京在城市功能方面逐渐细分的趋势。

长期以来在很多人心中，北京和首都实际都是一个概念。在安邦咨询合伙人、高级研究员唐黎明看来，正因首都和北京功能界限的模糊，在一定程度上加剧了北京人口、资源、环境形势的严峻程度，导致北京非常臃肿。

其中一个突出表现就是，中心城区和新城所承担的功能不匹配。尤为突出的是，大量国家行政机构、企业总部、优质的医疗和教育等公共服务资源过度聚集在北京的中心城区。

唐黎明向21世纪经济报道记者表示，要将首都和北京功能分开，曾有两种思路：一种是迁首都，但动静太大，所以不太可行；另一种就是把北京市政府迁址。

曾长期为北京做城市规划的唐黎明认为，中心城区和通州在政策思路上就已分离。从四环内外及通州等区域的政策走向来看，通州是处于新建扩张状态，而中心城区则是明显收缩状态，这突出表现在其土地、人口、交通政策的规划上。目前北京中心城区列出了一系列约束红线：北京四环内规定不再新增建设用地，今年北京城六区人口也要实现由增转降的拐点。

通州构建北京新骨架

中心城区疏解的同时，“四个中心”定位外的首都非核心功能疏解，同样需要新的地区来承接。

从国内外超大城市发展经验来看，建设副中心也是超大城市实现中心区功能疏解的主要举措之一。按北京市规划，通州作为北京城市副中心，这里将是中心城区功能疏解出来的主要承接地。据悉，中心城约40万的人口将疏解至通州，且按照北京城市副中心的规划，未来通州总人口将不超过200万。

据了解，目前城市副中心规划正在编制中，涉及到三个层次，一是通州与中心城的疏解联动关系，二是通州跟整个东部地区，顺义、大兴等地区的空间布局调整；三是通州与北三县的协调，实现规划一张图。

城市副中心要对北京中心城区起到多大程度的疏解作用？北京市市委书记郭金龙在6月2日调研通州时指出，“建设城市副中心，对于推动形成北京城市发展新骨架、实现更高水平更可持续发展，特别是推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式，具有重大而深远的意义。”

从通州目前的情况来看，有城无业所导致的城市吸引力不强，无疑是较大难题。

以吸纳就业人口为例，据北京社科院研究员孙天法此前统计，北京6个城区1381平方公里的面积吸纳了586.1177万人就业，而包括通州在内的其他10个区县15197平方公里的面积仅吸纳163.3万人就业。

在北京大学首都发展研究院院长李国平看来，提高通州就业吸引力、形成功能齐全的配套环境尤为关键，因为只有这样，才可以解决通州等新城市民上班在中心城而居住在新城的职住分离问题。

李国平认为，随着北京市政府搬迁至通州增加关联就业岗位，以及通州科技服务业、文化休闲、高端制造等产业进一步的集聚，副中心对中心城区的吸引力不足这一问题将逐步得到解决。