城市化与城市规划建设的关系

　　作者简介：

　　职 务：建设部政策研究中心处长，中国社会科学院研究生院城市管理专业、北京林业大学建设管理与不动产专业教授，研究生导师。北京大学、清华大学、中国人民大学公共管理硕士研究生授课教师。、

　　兼 任：英国谢菲尔德大学访问教授，北京大学特邀研究员，甘肃省白银市政府经济顾问，河北大厂政府顾问，北京市商业房地产商会顾问，中华建设杂志副社长、副总编辑等。

　　主要研究领域：城市发展战略、城市建设、城市管理、城乡规划、城市灾害、城镇化、生态规划等。

　　学术成果：发表中英文论文40多篇，其中人民日报内参3篇，国际会议论文6篇。专著2部，合著著作7部。获1999-2000年度英国学术院王宽诚研究奖、2003年首都规划委员会科技进步二等奖（排名第三）等奖励。

　　联合国认为，城市是人类迄今为止能够找到的聚居形式。因此，世界各地都选择城市作为聚居地，全世界都处在城市化进程中。中国的城市化是20世纪世界上最引人注目的现象之一，反映了中国人民追求美好生活的目标取向。实际上，城市是一定数量的人口在一个设施平台上进行政治、经济、社会活动的聚落。这个设施平台的建设与维护是进行政治、经济、社会活动的前提，并由政治、经济、社会活动形势的需要来决定。农村人口向城市的转移主要目的是来参与政治、经济、社会活动，当然也有部分人口参与到城市规划建设中来，如建筑业、环境卫生、园林绿化、公共交通等吸纳了大量的转移人口。设施平台的建设与维护是城市规划建设的主要任务，是城市化过程中接受农村人口转移的基础。

　　城市化的概念

　　城市化不仅是经济社会发展的一种必然结果，而且被国家用来作为促进人类经济社会发展的一个过程。我国就曾经将城市化战略列为国家战略，作为促进内需的着力点。中国的城市化率在改革开放后大幅度提升，从1978年的17.92%升至2008年的45.68%（编者注：中国国际城市化发展战略研究委员会发布的2006年中国城市化率为32.53％）。尽管如此，中国的城市化水平仍落后于世界平均水平，进一步提升的空间还非常大。

　　学者们对城市化的研究一直没有形成一个统一公认的定义，归纳一下，城市化的概念可从广义和狭义、质和量几个角度来考察。

　　狭义和广义的城市化

　　狭义的城市化是指人口不断向城市集中的动态过程，包括城市数目不断增加、城市规模不断扩大、城市人口数量不断增长、城市人口在总人口中的比重不断提高。广义的城市化不仅包括以上内容，还包括城市服务设施的完善配套、城市交易成本的降低、城市运行效率的提高、城市居民生活便利性的加强、城市生活方式和行为方式的形成和传播。

　　城市化的质和量

　　城市化过程是人类在空间上随着社会经济发展从量变到质变的过程。量变表现为人口向城市集聚，城市数量不断增加，城市规模不断扩大，城市人口在总人口的比重不断提高。质变表现为城市建成区面积不断扩大，城市基础设施不断完善，城市生产生活更加方便，城市生活方式不断扩散，城市社区平等关系逐步取代农村宗族关系。

　　城市化过程是一个农村不断被城市“同化”的过程，即城市的先进生产力、现代文明不断向农村传播与扩散，其本质是城乡差别的消失，城乡文明的共享，而不是城市“消灭”农村。就像“十七大”报告中提出的那样，城市化过程是一个公共服务设施均等化的过程。

　　城市化进程

　　城市化进程的阶段划分

　　如上分析，城市化进程包含了质和量两个方面，又有狭义和广义之分，因此对城市化进程的阶段划分也必然出现仁者见仁智者见智的现象。

　　从城市和乡村的空间形态划分，有的学者将城市化分为五个层次，即：排名前列层次是乡村不断地转化为城市并最终为城市所同化，即乡村转为城市形态，表现为人口的迁移和城市扩张；第二层次是乡村本身内部的城市化，即就地城市化，不涉及人口的迁移，城市基础设施和生活方式直接植入；第三层次是城市自身的发展，即“城市的城市化”，这是具有中国特色的层次，由于行政区划调整在市域范围内存在基础设施盲点或不配套社区或地区，如城中村现象，这类地区的城市基础设施覆盖和生活方式转变过程；第四层次是不同领域城市化进程的推进，由于城市化的质和量在不同领域进展不尽相同，因此产生领域的差异，如交通设施发展快，垃圾收集习惯还是农村懒散形式等；第五层次是抽象的城市化，即作为城市化整体运动过程，这是级的城市化，以上四个层次全部覆盖后所达到的城市化层次。

　　从城市经济学角度，城市化过程被描述为具有“S”型发展规律，城市化进程依次被划分为四个阶段：即起步阶段、快速发展阶段、基本实现阶段、完全实现阶段。起步阶段，由于生产力不发达，经济发展水平低，城乡差距大，城乡对立，主要表现为二元城乡社会经济结构，城乡劳动力流动受到限制，城市化水平增长缓慢；快速发展阶段，随着生产力发展和经济辐射力的增强，城乡对立逐渐转变为城乡联系，在城市引力和市场引力的作用下，劳动力出现了由乡到城的单向流动，城市化进程呈现出快速增长的态势，主要表现为城市地域扩大、城市数量增加、城市人口比重上升；基本实现阶段，是城市化进程发展到一定程度而引发的人类社会的根本变革，人类社会从传统的落后的农村社会步入了现代的先进的城市社会，这时城乡联系逐步进入城乡融合阶段，劳动力出现了双向流动，城市化进程与经济社会发展保持持续的稳步增长态势；完全实现阶段，是社会生产力高度发达，城乡差别完全消失，城乡融合进一步加深并朝着城乡一体化发展，无论工作和居住在哪里，城乡居民共享便利的基础设施和各类服务设施，享受并贡献着高度发达的物质与精神文明。

　　当然，还有从其他角度进行城市化阶段划分的。无论如何划分，就中国的实践看，城市化总是呈现多元并存的态势，这是和地域辽阔、南北差距大、东西发展不平衡直接关联的。因此，城市化研究必须紧密结合本地实际，尺度不同，城市化率不同，但其发展水平本质上并没有差别，不要被数字遮挡住我们的思维的眼睛。

　　逆城市化和郊区化

　　逆城市化和郊区化是城市发展到一定阶段所产生的现象。所谓逆城市化是城市化的相对概念，指城市化水平达到一定程度后，城市化率不仅不再提高，反而出现下降的现象。产生这种现象，有一定的经济社会背景。国外的情况是，交通设施和交通工具的发达、基础设施向农村地域的延伸和覆盖以及各种城市病的产生，促使部分市民迁出城市，先是到城外居住，后来发展到工作也在城外，而城市地域的人口比例逐步下降。随着我国城市化进程的加快，在一定区域的政治功能、经济功能、文化功能、社会功能以及居住和消费功能向城市聚集的同时，狭小的城市空间也产生了各种城市病，同样随着基础设施的延伸，发达地区出现了市民到乡下居住的现象。加之近几年国家出台的一系列政策使农村户口得到了更多城市户口享受不到的利益，如计划生育政策等，市民干脆转变为农民的现象开始增多，我国这类地区也出现了逆城市化现象。

　　郊区化是指当代大城市或特大城市因人口和各种职能迅速向郊区扩散转移，从而使郊区变为具有市区多种职能的城市地域过程。该过程可以表现为城市蔓延、城市新城或居住分散化。如果城市的规模呈现均质扩张，所有的郊区都将变为城市的一部分，沿着城市化——郊区化——郊区城市化——新的郊区化，循环往复，因而被称为城市蔓延。由于城市蔓延带来一系列环境和生态问题，这种扩张模式遭到大量批评和指责。另一种扩张模式表现为跳跃式，即在中心城之外留有一定的农村地域，相对于中心城而被称之为新城，每个新城都具有一定的城市职能，自成系统，农村地域把其与另一个中心城和其他新城分割开来，使其不成为连片的城市地域，该模式以霍华德提出的花园城市为代表。这种模式如今被广泛传习。郊区化与逆城市化在业已形成的都市群中表现得比较明显。

　　城市化与城市规划建设的关系

　　城市化不仅是城市和城市人口数量上的增加，还应是城市质量、功能效率的提高，城市环境的改善，资源的集约和合理使用，传统文化的继承与发扬等等。而城市规划建设的主要任务就是规划、建设与维护涉及以上方方面面的城市设施平台。这个设施平台不仅是城市化过程中接受大量转移人口的基础，也为城市人从事的政治、经济、社会活动服务。

　　城市化是一个动态进程，具体的城市规划建设决定城市化进程的健康发展。因此城市规划建设水平决定了城市的功能完善程度、效率便利程度、环境优美度和人与自然和谐程度，进而决定了城市形象，在城市的规划建设过程中，盲目追求城市的新奇特等倾向，导致了阻碍城市化进程的城市病，高度重视城市规划建设工作，正确处理好城市规划建设与城市化进程的关系，成为保障城市化健康发展的不二选择。

　　落实城市化战略需要规划建设城市设施平台

　　城市是一个伴随城市化进程逐步完善的复合生态系统，为城市人集中进行政治、经济、社会活动提供了一个设施平台，这个设施平台的正常运转依靠给水、电力、通信、供热、交通运输、供气、垃圾收运、排水，园林绿化等这些设施的正常运转，他们共同构成了城市的生命线，须臾离开不得。对这个设施平台的建设与维护是城市规划建设的主要任务，涉及城市化进程的方方面面，不仅影响到城市产业结构、基础设施和公共服务设施等领域，还直接影响人们的生产生活。由于城市设施平台关系到城市政治、经济和社会活动，是城市化过程中接受农村人口转移的基础，使得城市设施平台的规划建设质量决定城市化的质量。

　　因此，在推进城市化战略的过程中，要高度重视城市设施平台的规划建设。

　　城市规划建设本身也是城市化战略的一部分

　　在城市化的进程中，一方面，农村人口向城市转移，城市人口不断增加，为了满足城市人生产生活的空间需求，城市地域逐渐向外延伸。然而城市的发展不能是盲目和非理性的，必须遵循一定的规则，使城市朝着健康的方向发展。这就需要在城市化进程中，完善已有建成区设施平台的建设与维护，提升城市功能，对新纳入城市地域范围的地区实施高标准规划建设，使新旧城区的设施平台对接良好，运转有序。另一方面，城市化进程牵涉到产业结构的调整升级、城市空间地域形态的优化、人工环境与自然环境的和谐相融等内容，而这些又必须通过城市规划建设来落实。由此可见，城市规划建设始终贯穿于城市化进程中，保障城市化健康发展。

　　城市规划建设的水平决定城市化健康发展水平

　　落实城市化战略需要城市的规划建设，而如果在城市规划建设时并没有结合城市自身特点，就有可能出现盲目性和不稳定性，如过分追求统一的模式或盲目洋化，致使城市化进程中出现大拆大建、千城一面、欧陆风盛行、新奇特建筑拼盘等情况，同时还可能诱发出各种各样的城市病，如城市的资源和生态环境遭到破坏、城市设施平台建设对接错位和滞后等问题，阻碍城市化进程的健康发展。

　　这就需要高度重视城市规划建设工作，既注重城市形象的提升，又注重城市“质”的提高，正确处理好城市规划建设与城市化进程的关系。在实践中明确城市规划和城市发展的定位，城市规划起着对城市空间布局、土地利用、重大设施建设等进行综合部署和统筹安排的作用，是城市发展的龙头。城市的一切建设活动都要严格依照城市规划进行，使城市规划逐步落实和付诸实施，使城市设施平台有效、方便和有序运转，这样，城市发展才有明确的方向，符合城市居民的期待。这样的城市才是联合国判定的适宜人类居住的聚居形式，是城市化的目标和原动力，才能有效地吸纳城市新增人口，实现城市化战略目标。

　　因此，城市规划建设水平也就决定了城市化健康发展水平。

　　从城市规划建设的重点环节落实城市化战略

　　城市规划建设涉及众多环节，每一个环节都很重要，但就落实城市化战略来说，有以下环节至关重要，首先是战略定位问题，城市化是工业化发展到一定阶段必然发生的现象，过分强调城市化的作用可能导致城市经济过分依赖房地产，城市规模无限扩张；其次，城市规划建设必须综合考虑城市自身特点，突出城市个性，确保城市发展结合城市经济实际、社会实际、文化实际和经济社会文化传统因素，符合与周边城市和地区的协调发展原则等，避免雷同和恶性竞争；第三，城市发展是个动态的过程，城市规划建设也必须实时关注城市发展动向，根据变化了的情况调整城市规划建设方案，使城市规划建设始终满足城市周边环境和国内外形势变化的需要，科学地落实国家城市化战略。

　　城市发展战略定位必须注重统筹发展

　　城市的发展战略定位是实现城市化战略的基础。前面提到，城市化是工业化发展到一定阶段必然发生的现象，过分强调城市化的作用可能导致城市经济过分依赖房地产，城市规模无限扩张。城市的发展战略定位首先要解决的是经济持续发展问题，也即是产业选择问题，城市规划建设只是提供一个系统的城市设施运转平台, 而不同的产业对运转平台的要求是有差异的，因此，城市规划建设必须关注产业发展实际和产业选择过程，必须从城市发展的战略需求出发，根据当地经济社会发展的实际，统筹考虑局部与全局、近期与远期的关系，注重规模与效益相统一，合理确定城市的发展规模、步骤和建设标准。必须严格按照“城乡规划法”的要求，遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

　　此外，在实施城市规划建设时，主动协调统筹区域发展。一方面，将城市融入城市群或城市集团分工体系，优化产业结构，调整产业布局，整合群体资源，优势互补，促进协调发展。另一方面，注重统筹城乡发展，协调城乡空间布局，缩小城乡差距，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，推进城乡一体化进程。

　　城市规划建设必须强调地方性

　　在全球化如此强烈地影响地球人的时代，人类越来越认同只有地方的才是世界的判断和逻辑，我们从世界遗产的认定就可以窥见全豹。城市现代化建设确实具有共同的一般发展规律, 但由于城市的主体是人，城市的地域自然性不可移动，本质上讲任何城市都具有性，都有其不同于其它城市的历史传统、自然环境、人文景观和经济条件, 从而使每个城市有其自已鲜明的个性特征。

　　改革开放，中国融入了全球化潮流，开启了举世瞩目的城市化进程，然而，在我国制定城市化战略和城市发展方针与政策时，或者在城市规划建设的具体过程中，很多城市忘掉了自己，拿来主义，照搬照抄，结果千城一面、似曾相识的城市越来越多，失去了城市的特色和魅力，毫无审美基础和韵律的建筑堆砌、没有文化根基的异型建筑陈列，不仅造成了景观破坏，也直接导致了建设资源的巨大浪费，没有城市建设的古今传承，甚至出现阶段性大拆大建，重复建设，老百姓谓之劳民伤财。

　　因此，城市规划建设必须尊重地方性、本市民意，促进城市经济、社会和谐发展，方符合科学发展和以人为本的指导思想。无论是在城市化进程中去审视，还是在规划建设城市时去实践，切不可盲目照搬，特别要杜绝崇洋媚外，片面追求形式上的洋化，并谓之与国际接轨，从而忽略城市本身的内在特征，如城市的生态环境本底、地形地貌、历史文化传统等。

　　在落实城市化战略过程中，城市规划建设体现地方特点，中国城市提升内核竞争力是关键。

　　城市规划建设必须顺应时代要求

　　城市规划建设的任务是建设一个设施平台，让所有的城市活动有效、方便、有序地进行。但这个平台是一个动态的平台，不仅其内部不停地运转，它也不断调整自身适应外部的变化，或扩展，或缩小，或兼并拆分，为城市发展提供持续服务。因此，在进行城市规划时，既要立足解决当前城市活动的需要，又要预计今后一段时期城市发展的要求。城市化进程在城市规划建设的表现就是这个设施平台的不断扩展和持续正常运转。

　　一个城市的经济、政治、社会活动一定会影响或受到周边区域的社会、经济和文化背景的制约和活动的影响，同时城市发展中还会不断产生新问题，提出新要求，使得先前制定的城市规划建设方案不能很好地适应当前的经济社会发展条件，满足城市化发展的需求。

　　因此，作为城市发展龙头的城市规划设定了补丁机制，使城市规划本身成为开放的，可以根据需要调整的动态过程。根据《城乡规划法》，当城市的发展情况和外界因素的变化达到设定条件时，可以依程序修改。一般5-10年修订一次。当然，在修改城市规划时，要依法组织部门和专家对原规划的实施情况进行总结、评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。对于因依法修改城乡规划给被许可人、利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

　　随着一些城市和地区步入后工业化时期，对城市规划的动态性提出了更高的要求，在实践中必须引起高度重视，对越是近期要建设的部分就越要认真分析，从长远角度、动态过程中去把握，不能使今天的规划建设成为日后城市化的阻力和障碍。