遏制城建用地无序扩张 平衡经济增长与安居乐业

　　上海市近日审议了《上海市城市总体规划（2016-2040）（送审稿）》，明确了城市发展目标、城市规模、城市空间格局，提出常住人口规模控制在2500万人以内。这份规划尤其引人注目的一点是，上海市在全国首次提出了建设用地“负增长”的目标。

　　长期以来，城市建设用地的快速增长和无序扩张是一个令人头疼的问题。今年7月13日中国市长协会发布的《中国城市发展报告（2015）》显示，中国城市建设用地扩张速度明显高于人口增长速度。在过去的34年里，中国设市城市建设用地增长了6.44倍，年均增长率达6.27%。报告还指出，大城市数量最少，却消耗了最多的城市建设用地面积。具体来看，省会城市和计划单列市建设用地占比高达全国1/3以上，且有增加趋势。而且，中国的人均城市建设用地面积远远高于发达国家的水平。

　　显然，很多城市建设用地增长过快，其中隐藏着利用效率不高和粗放式发展的问题。保持城市建设用地规模，不使其过快增长成为当前的一个重要任务。维持城市建设用地应该秉持的一项原则是，要尽较大可能地充分利用已有的建设用地，不占或者少占农用地，尤其是耕地。对于中国这样一个耕地稀缺的国家而言，保护耕地对于保护国家粮食安全至关重要。而且，建设用地扩张较先冲击的是城市周边的耕地，这往往是开发时间较久、经济效率较高的耕地，这样的耕地流失对粮食安全的冲击更大，也较难通过偏远地区的耕地开发来弥补。

　　城市建设用地的无序蔓延与盲目开发，和缺乏有预见性的规划有关。对于决策者而言，城市建设用地的规划和使用应该具有前瞻性。城市可以使用的土地最终是有限的，但很多土地具有很大的尚未被发掘出来的开发潜力，这应该是未来工作的重点。在老城区和新开发的土地上，注重居住、生产、公共使用、环保用地之间的平衡和配合，避免“摊大饼”和条块分割式的城市开发，更有利于土地资源的充分利用，也更便利市民的生活。

　　目前城市用地结构存在畸形态势，居住和工业用地占比偏高，而在很多地方公共道路、广场与绿地的比例不足。其主要原因仍然是地方政府的政绩驱动心理。地方政府应当调整心态，注重经济增长和安居乐业之间的平衡，改变这种畸形态势，这对于维护良好的生态环境至关重要。用地规划还需要注意保护城市独特的人文历史，让城市风格体现文化底蕴，改变所有城市千篇一律的面貌，这需要更大程度地发挥地方规划者的积极性、能动性。

　　正如上海市的规划中所说的，“一个好的城市总体规划，必须认识、尊重、顺应城市发展内在规律，要强化底线约束，坚持远近结合、留有余地。”这样的城市建设和管理思路有必要得到全国的学习。中国的城镇化进程还会继续，农村人口向城市的转移还会越来越多，这是一个自然也是必然的过程。然而，城镇化并不意味着扩地建楼、粗放式发展。城市管理者应该多从城市科学规划的角度下功夫，努力节约用地，向集约性的城市发展方式转型。一些城市管理者希望靠城市建设用地的扩张来解决新城市居民的需求问题，这是一种“懒政”思维。真正需要的是城市管理者开动脑筋，努力在满足居住需求和保持舒适的居住环境、遏制“城市病”之间达成一种平衡。

　　一个同样重要的问题是城乡土地政策的平衡问题。目前存在一种奇怪现象：一方面城市建设用地紧张，另一方面农业建设用地大量闲置，造成资源浪费。这就需要尽快理顺土地市场交易制度，合理安排建设用地使用中政府、企业、农民之间的关系，减少征地过程中出现的矛盾和纠纷，促进社会和谐稳定。同时，通过进一步的土地确权，对土地增值收益的分配格局进行调整，塑造更均衡考虑各方利益、也更为高效的土地增值收益分配格局。只有在这样的格局之下才能顺利发展新型城镇化，也才能抑制城市建设用地的过度扩张，把建设用地规模控制在合理的范围之内。