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肖林:自貿區戰略體現中央全面深化改革的決心

2015/05/28 08:59 来源: 21世纪经济报道 评论
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在上海自貿區運行一年多以後,國家集中出臺了廣東、天津、福建自貿區總體方案和進一步深化上海自貿區改革開放方案,自貿區方案集中出臺,標誌著我國自由貿易試驗區戰略已全面展開,充分體現了中央全面深化改革開放的決心和勇氣,意義重大。

建設自由貿易試驗區,是黨中央、國務院在新形勢下推進改革開放的重大舉措。

在上海自貿區運行一年多以後,國家集中出臺了廣東、天津、福建自貿區總體方案和進一步深化上海自貿區改革開放方案,自貿區方案集中出臺,標誌著我國自由貿易試驗區戰略已全面展開,充分體現了中央全面深化改革開放的決心和勇氣,意義重大。

為什麼要加快建設自貿區?

加快建設自貿區,對在更大程度上發揮自貿區先行先試效應,加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化、形成深化改革新動力、擴大開放新優勢,具有重要意義。

第一,加快推進自貿區建設,是順應全球經濟治理格局新變化、參與國際經貿規則制定的迫切需要。進入新世紀以來,特別是全球金融危機後,全球經濟治理格局逐漸發生新的變化,世界經濟重心加速向亞太轉移,新興經濟體加快崛起。全球投資貿易體系正經曆自1994年烏拉圭回合談判以來的一輪重構,以美國等發達國家主導的跨太平洋夥伴關係協議(TPP)、跨大西洋貿易與投資夥伴協議(TTIP)談判不斷推進,力求構建新的投資貿易規則,核心是推行更高標準的貿易、投資自由化。這些外部環境和遊戲規則的變化,給中國擴大對外開放既帶來新的機遇,也提出更高要求,需要通過多個自貿區建設,加快構建符合國際投資貿易通行規則的制度框架,為我國參與國際經濟合作與競爭積累經驗,為全面融入經濟全球化奠定堅實基礎,從而以對外開放的主動贏得經濟發展的主動、國際競爭的主動。

第二,加快推進自貿區建設,有利於為全面深化改革探索新經驗、新路徑,形成以開放促改革促發展的新格局。自貿區是我國深化改革開放的試驗田,目的是在加快政府職能轉變、建設法治化營商環境、構建開放型經濟新體制等方面先行先試,形成一批可複製、可推廣的制度成果,為全國面上深化改革積累經驗。自貿區的核心是制度創新,而不是政策優惠,是“苗圃”而不是“盆景”。要通過在更高層次擴大對外開放,進一步形成對體制機制改革的倒逼效應,形成更加國際化、市場化、法治化的透明規範的制度環境。比如,以自貿區先行先試的負面清單管理為例,體現的是“法無禁止皆可為”理念,與過去以行政審批為主的管理方式根本不同,這就要求在政府管理方式上加快轉變,實行統一的市場准入制度,各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。下一步,要在四個自貿區進一步加大推進力度,形成更多的制度創新成果。

第三,加快推進自貿區建設,在更大範圍打造多個制度高地,形成以點帶面、相互呼應的戰略佈局。總體上看,上海、廣東、天津、福建四個自貿區目標類似,但側重點有所差異,注重發揮地區優勢、突出區域特色。比如,上海自貿區立足於推動“一帶一路”建設和長江經濟帶發展,建設成為開放度的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法治環境規範的自由貿易園區。四個自貿區的戰略佈局,有利於推進各自差異化探索,形成對比試驗和互補效應,也有利於加強聯動發展、相互呼應,形成制度創新的整體合力。

第四,加快推進自貿區建設,形成與“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大國家戰略的緊密互動、聯動發展“四大自貿區”與“一帶一路”、長江經濟帶、京津冀協同發展戰略等“三大國家戰略”是相互促進、互為支撐的。

先行範本:上海自貿區方案特點

自2013年9月29日上海自貿區掛牌以來,上海自貿區圍繞加快政府職能轉變,推動體制機制創新,營造國際化、市場化、法治化營商環境等積極探索,取得了重要階段性成果。探索實現“四大制度創新”,以負面清單管理為核心的投資管理制度基本建立,以貿易便利化為重點的貿易監管制度有效運行,以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度有序推進,以政府職能轉變為核心的事中事後監管制度業已形成。總體上看,自貿區總體方案原來確定的各項任務已全面推開,改革效應正逐步顯現。

在上海自貿區運行一年多後,這次國務院又發佈了《進一步深化中國(上海)自由貿易試驗區改革開放方案》(以下簡稱《方案》),在深化推進的基礎上提出了一攬子制度創新舉措,標誌著上海自貿區建設進入了一個新的階段,對於在更廣領域和更大空間積極探索以制度創新推動全面深化改革的新路徑,率先建立符合國際化、市場化、法治化要求的投資和貿易規則體系,使自貿區成為我國進一步融入經濟全球化的重要載體,推動“一帶一路”建設和長江經濟帶發展,充分發揮示範引領、服務全國的積極作用,具有重要意義。歸納起來,新出臺的《方案》有四大特點。

一是進一步突出以制度創新為核心,加快釋放改革紅利。自貿區建設的核心是制度創新,不是“政策窪地”。經過一年多來的積極推進,不少制度創新的效應已逐步顯現,投資管理制度進一步優化,貿易便利化程度持續提升,金融服務功能不斷增強,事中事後監管有力強化。這次出臺的《方案》,繼續堅持以制度創新為核心,圍繞形成與國際投資貿易通行規則相銜接的制度框架,在政府職能轉變、投資管理、貿易監管、金融創新、法制和政策保障等方面,形成了一系列深化細化的制度創新舉措,如完善負面清單管理模式、健全社會力量參與市場監督制度、完善企業准入“單一窗口”制度、深化科技創新體制機制改革等。這些制度創新舉措的實施,將對更好地激發市場和社會活力,形成深化改革新動力、擴大開放新優勢產生重要影響。

二是進一步突出以政府職能轉變為重點,充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用。推進自貿區制度創新,關鍵是處理好政府與市場的關係,加快政府職能轉變。這次出臺的《方案》,強調要進一步轉變以行政審批為主的行政管理方式,制定發佈政府權力清單和責任清單,有利於提高制度的可靠性、一致性和可預期性,進一步厘清政府與市場的關係,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。同時,加快推進跨部門資訊共用、綜合辦理和協同管理,鼓勵社會力量參與,推動政府管理由注重事前審批轉為注重事中事後監管,有利於激發市場活力,提高行政效能,形成大眾創業、萬眾創新的良好局面。

三是進一步突出以可複製可推廣為目標,形成更多具有示範帶動效應的制度創新成果。從某種意義上講,衡量自貿區建設是否成功,就是要看能否形成更多服務於國家戰略、在全國可複製可推廣的制度創新成果。經過國家有關部門的大力推進,自貿區已有一大批制度經驗在全國複製推廣,取得了良好的效果。這次出臺的《方案》,進一步強調做好可複製可推廣經驗總結推廣,對標國際投資貿易通行規則,率先建立符合國際化、市場化、法治化要求的投資和貿易規則體系,更好地發揮示範引領、服務全國的積極作用。上海自貿區可複製改革試點經驗,原則上除涉及法律修訂、上海國際金融中心建設事項外,能在其他地區推廣的要儘快推廣,能在全國範圍內推廣的要推廣到全國。上海自貿區要進一步深挖改革潛力,拓寬改革領域,繼續成為國家改革開放新理念的發源地和輸出地,充分發揮制度創新的輻射效應。

四是進一步突出以風險可控為底線、構建科學有效的風險防控體系。開放應建立在防範風險的基礎上,寬進必須嚴管。建設自貿區,要牢牢堅持底線思維,防控擴大開放後可能發生的系統性風險。《方案》在擴大開放的同時,把強化風險防控放在突出重要的位置。比如,在外商投資和外匯管理方面,提出健全地方參與國家安全審查和反壟斷的長效機制,試點建立境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理政策框架等。通過這些制度創新,有利於增強自貿區防範風險的能力,為進一步擴大開放奠定堅實基礎。

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